LA NUEVA POLÍTICA INDUSTRIAL Y LA TRANSICIÓN DIGITAL EN LA UNIÓN EUROPEA
Gaetano D’ADAMO
Juan SAPENA (*)
La política industrial, tan denostada en décadas anteriores y ausente de los tratados fundacionales de la Unión Europea, ha vuelto a tomar un carácter protagonista en la dinámica estratégica de países como Estados
Unidos y China. También en Europa, tras la crisis financiera la pandemia del China, se ha ido construyendo una política industrial más proactiva, acompañada de tratados bilaterales que han liberalizado el comercio con países con los que existe una relación más estrecha. de este modo, la política industrial europea así definida estaría al servicio del compromiso que la Unión Europea tiene con mercados globales abiertos, aunque con la necesidad de dotarse de una cierta autonomía
estratégica. Sigue existiendo, no obstante, cierta diferencia entre los objetivos prioritarios
de algunos Estados miembros y la Unión en su conjunto. Mientras algunos Estados
miembros siguen priorizando el apoyo a los denominados «campeones nacionales», la
Unión estaría dando preeminencia a determinados pilares, tales como los requeridos
para la transición digital y energética. En este nuevo contexto, si bien los mercados globales
abiertos siguen siendo una aspiración, la interacción estratégica entre un número relativamente
reducido de jugadores ha ganado importancia.
INTRODUCCIÓN: ¿HACIA UN NUEVO EQUILIBRIO ENTRE INTERVENCIÓN Y LIBRE MERCADO?
DURANTE los últimos años, ha reverdecido el interés por la validez de la política industrial como instrumento eficaz para el posicionamiento de las regiones económicas en el escenario global (Wade, 2012).
En EE. UU., la política industrial ya no es considerado un tema tabú. Al mismo tiempo, la crisis
financiera desencadenada en 2007 y la larga recesión que esta comportó empañaron el aura de
infalibilidad atribuida al mercado como mecanismo asignador capaz de autorregularse (Wade,
2010). Más recientemente nuevos desafíos han ido emergiendo la pandemia del Covid-19 y planteamientos nacionalistas en cuanto a las vacunas desarrolladas, la inestabilidad de las cadenas de suministro globales, la transición medioambiental y la competencia geopolítica, o el reciente debate sobre el apoyo gubernamental a empresas y sectores de importancia estratégica han reactivado el interés en materia de política industrial.
Por muchas décadas, como se apunta en Wade (2014), el discurso político norteamericano ha venido considerando como anatemas expresiones tales como «política industrial» o incluso «política tecnológica» y «política de innovación», en un discurso que negaba la capacidad de los Gobiernos para impulsar la innovación, el crecimiento y la competitividad.
Paradójicamente, la realidad no concordaba con dicha
narrativa, y era el mismo Gobierno
de EE. UU. el que de facto
venía aprobando y ejecutando
numerosos programas de apoyo
y estímulo tanto a determinadas
tecnologías como a sectores. La
red Internet que eclosiona en los
años noventa tiene su origen en
programa de investigaciones de
la agencia ARPA del ministerio
estadounidense de defensa. Tan
solo el retorno de la inversión
pública en esta iniciativa seguramente
compensaría por sí solo
cualquier otro error que haya
cometido el Gobierno norteamericano
en materia de política
industrial. Además, la evidencia
histórica sugiere que los Gobiernos
de prácticamente todas las
economías no occidentales que
alcanzaron el estatus económico
de país «desarrollado» en los
últimos dos siglos habrían utilizado
de modo activo instrumentos
que podrían calificarse como
política industrial a fin de conseguir
el impulso necesario para
converger, e incluso superar, a
las economías occidentales. Iniciativas
en materia de política
industrial en los años ochenta
y noventa hicieron posible que
los famosos tigres asiáticos, incluidos
Corea, Taiwán y tambiénChina, hoy se hayan convertido
en potencias industriales.
En la actualidad, la política
industrial está cobrando impulso
en muchos países, con algunos
economistas apuntando a China
como modelo de éxito. La población
se pregunta si podemos
confiar en el libre mercado
existe la preocupación de que
los países desarrollados estén
perdiendo su ventaja innovadora,
no solo por motivos económicos,
sino también por razones
de seguridad nacional.
En EE. UU. hay un claro consenso
político para la creación
de incentivos útiles para producir
semiconductores (Ley de Chips),
pues más del 90 por 100 de los
chips avanzados, cruciales para la
defensa la inteligencia artificial
(IA), provienen de Taiwán, lo que
plantea preocupaciones sobre
la vulnerabilidad de la industria
estadounidense en caso de un
ataque. Para abordar tales riesgos,
el Gobierno de EE. UU. está
asignando 39.000 millones de
dólares en fondos de la Ley
de Chips. Estas políticas son parte
de un enfoque más amplio de
apoyo a la industria, que también
incluye 370.000 millones
de dólares en subsidios a la energía
limpia dentro de la Ley de Reducción
de la nación A.
Por su parte, Japón está proporcionando
subsidios por valor
de más de 500 millones de dólares
a ciertas empresas (campeonas)
para fomentar la inversión
en el país, como parte de sus
esfuerzos por reducir la dependencia
de China.
En Europa ha habido, tradicionalmente,
una cierta resistencia
a aumentar el intervencionismo
en la industria. Tras una
oposición inicial de la ComisiónEuropea a la propuesta de fusión
Alstom-Siemens en febrero
de 2019, los responsables de las
carteras ministeriales en materia
industrial de Francia y Alemania
suscribieron un manifiesto
Altmaier e Maire, 2019 en el
que plantearon la conveniencia
y las líneas maestras para reformar
las normas de la UE en materia
de competencia, con el fin
de facilitar la creación de megaempresas
europeas.
e esta forma, la nión
Europea (UE) está ampliando su
política industrial, incluso reservando
160.000 millones de euros
de sus fondos de recuperación
del C-19 para innovaciones
digitales como chips, baterías,
y adaptación climática. Asimismo,
en respuesta a los subsidios
masivos de la Ley de Reducción
de la nación de los . ., se
está planteando en el seno de la
UE un enfoque común para apoyar
la competitividad y proteger
la producción en sectores estratégicos.
Todo ello constituye una
nueva política industrial europea
que persigue una mayor autonomía
estratégica de la Unión, si
bien compatibilizándola con un
alto grado de libre comercio a
nivel multilateral.
El resto del artículo se estructura
de la forma siguiente. En la
sección segunda se establecen
los retos y los enfoques estratégicos
adoptados por la política
industrial a lo largo del tiempo;
en la sección tercera, se describe
la nueva política industrial adoptada
por la UE, especialmente
tras la pandemia del C-19
en la sección cuarta, se explica la
importancia que la digitalización
puede tener sobre el crecimiento
de la productividad y las medidas
adoptadas por la UE para
conseguir este objetivo en el futuro.
Finalmente, en la secciónquinta se describen un conjunto
de conclusiones para el futuro de
la política industrial europea.
II. RETOS Y ESTRATEGIA DE
LA POLÍTICA INDUSTRIAL
1. Qué es la política
industrial
La política industrial es un concepto
escurridizo (Bosch, 2014)
tanto por la delimitación del propio
sector industrial como por lo
que se refiere a los instrumentos
empleados. Evenett (2003) propone
la definición de política industrial
como «cualquier tipo de
intervención selectiva o política
gubernamental que intente alterar
la estructura sectorial de la
producción hacia sectores que se
espera ofrezcan mejores perspectivas
de crecimiento económico
que las que ocurrirían en ausencia
de tal intervención, es decir,
en el equilibrio del mercado».
ero esta definición genrica
incluye un amplio abanico de políticas
gubernamentales tanto de
carácter «horizontal», con objeto
de proporcionar un marco favorable
para la actividad desarrollada
por las empresas (a través
de medidas de política fiscal, de
fomento de la competencia, políticas
regionales, sociales, laborales
o ambientales, entre otras),
o de tipo «vertical» o selectivo,
orientadas al favorecimiento de
sectores específicos de la economía.
Por un lado, incluye un
amplio y heterogéneo abanico
de instrumentos empleados por
los Gobiernos a fin de estimular
el desarrollo de algunos sectores
industriales, o de todos los sectores
industriales de una economía.
Las medidas adoptadas estarían
así «dirigidas a mejorar la competitividad
y la capacidad de las empresas
nacionales, y a promover
la transformación estructuraln defi nitiva, la política industrial
se refi ere a los esfuerzos
del Gobierno para dar forma
a la economía apuntando a industrias
específi cas, empresas o
actividades económicas. Esto se
logra a través de una gama de
herramientas tales como subsidios,
incentivos fi scales, desarrollo
de infraestructura, reglamentos
de protección, y apoyo a la
investigación y el desarrollo.
En el ámbito de la construcción
europea, el Tratado
de oma C 1999, 120
C1999120 ter, a diferencia
de lo que ocurre con otros
sectores como el agrario, no
contemplaba, específi camente,
una política industrial que abarcara
todos los aspectos que
afectan a la competitividad y a
la problemática específi ca de la
industria. Como tal, la política
industrial de la UE solo fue defi
nida por primera vez en 1992
en el artículo 157 del Tratado
de Maastricht, actualmente recogido
en el Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea
suscrito en isboa en 2009. Se
trata de una política de carácter
horizontal (no selectiva) y tiene
por objeto instaurar unas condiciones
marco que favorezcan la
competitividad industrial.
Sin embargo, esta concepción
de la política industrial ha
cambiado hacia un mayor «activismo
», especialmente tras la crisis
del C-19. n un mundo
de creciente nacionalismo económico
y tensiones geopolíticas,
vuelve el interés para impulsar
empresas o sectores industriales
«campeones» como un objetivo
de política relevante para aquellos
Gobiernos que buscan avanzar
en sus intereses nacionales.
llo conlleva defi nir qu industrias
» son las susceptibles de esta
mayor intervención y cuál puede
ser la estrategia industrial correcta
para favorecer el crecimiento
a largo plazo.
2. ¿Qué actividades son
industria?
El concepto de política industrial
es una traducción del inglés
ndusta oy (1). Indudablemente,
el sector industrial es
considerado de vital importancia
para el impulso de la productividad
y, en general, de la competitividad
de una economía
tanto por el uso intensivo que
efectúa de nuts de otros sectores,
como por su papel como
proveedor de nuevas tecnologías
y nuevos conocimientos para
otros sectores tales como los
servicios. esde los aos ochenta,
el sector industrial ha venido
experimentando una progresiva
disminución de su participación
en el PIB y el empleo en Europa,
como puede observarse en el
gráfi co 1.
Pese a todo, la producción
industrial, como también ocurre
en los servicios, engloba un conjunto
muy amplio y heterogéneo
de actividades y productos, que
incluyen tecnologías muy diversas
y también con diferentes grados
de contribución al avance de
la productividad y el desarrollo
económico.
urante las ltimas dcadas,
la fragmentación internacional
de la producción ha devenido en
cadenas de valor globales en las
que las regiones compiten, no
solo por alojar la actividad productiva
(por su impacto en el empleo),
sino también la radicación
de los benefi cios empresariales
(con el potencial efecto sobre la
recaudación tributaria), y la localización
de nodos de decisión
estratégica, o de innovación. En
estas cadenas de valor globales
estarían integradas las diferentes
fases necesarias para la producción
de bienes y servicios, optimizando
conjuntamente tantoventajas competitivas asociadas
a la especialización como también
economías de escala potenciales,
incidiendo de manera crucial
en los uos de importación
exportación de los países. Como
apuntan Antras y Chor (2022),
las cadenas de valor no siempre
adoptan la forma lineal (serpientes),
sino que en ocasiones sirven
a un centro corporativo desde
diferentes ubicaciones (arañas).
El juego de la interacción estratégica
está servido; si a ello además
unimos que los atributos
que definen la competitividad de
un producto no son solo tangibles,
sino también intangibles y
ambas categorías de atributos
están fuertemente asociados
a la compatibilidad con otros
productos queda claro el papel
que también puede tener la política
industrial como reguladora
de los estándares tecnológicos de
los productos y tecnologías. Es
evidente que cualquier política
industrial moderna debe fiarse
no solo en empresas o sectores
concretos, sino en el conjunto
de la cadena de valor para actuar
sobre ella.
3. The strategy, stupid:
competencia versus
campeones
La política industrial no es un
fin en sí mismo, sino un instrumento
para alcanzar mayores
cotas de crecimiento y bienestar
a largo plazo. Por tanto, el tipo
de política industrial dependerá
de la estrategia que elija cada
país para el desarrollo. Algunos
países han apostado por apoyar
una economía de mercado dinámica,
junto con la libre entrada
de empresas y garantizando que
las mismas operan de manera justa
y competitiva en el mercado.
Esta estrategia de promocionar
una «competencia justa» también
ofrece una vía alternativapara alcanzar objetivos de seguridad
nacional desng) frente
a una política industrial más
intervencionista. En lugar de que
cada país promueva campeones
nacionales, el enfoque de «mercado
competitivo» fomenta una
cadena de suministro global diversificada
basada en principios
de apertura comercial, evitando
así una guerra económica. Este
enfoque puede conducir a una
maor eficiencia e innovación a
largo plazo mientras se mitigan
los riesgos de interrupciones en
la cadena de suministro a través
de la diversificación la cooperación
internacional.
No se trataría, por tanto, solo
de realizar apuestas (ng
nnes), sino de colaborar estrechamente
con el sector privado
para que este pueda competir.
Como apuntan allas, leinman
Biscotti (2011), «la economía del
conocimiento en biotecnología
no surgió espontáneamente de
abajo hacia arriba, sino que fue
impulsada por una política industrial
sigilosa de arriba hacia abajo
». Los líderes gubernamentales
y empresariales abogaron, simultáneamente,
por la intervención
del Gobierno para fomentar el
desarrollo de la industria biotecnológica
y argumentaron hipócritamente
que el Gobierno debería
dejar que el libre mercado
funcionara. Como observó Reich
1982, los Gobiernos siempre
acaban por hacer estrategia industrial,
aunque, sin una estrategia
coherente, acabará siendo el
resultado aleatorio de la presión
de intereses particulares.
Según este argumento, aunque
las ganancias de eficiencia
pueden hacer que sea sensato
elegir la estrategia de capitalismo
de «mercado competitivo»,
los Gobiernos a menudo sucumben,
en mayor o menor medida,a la tentación de establecer campeones
nacionales (sectoriales
o empresariales). Ello implica la
adjudicación de contratos mediante
subsidios o exenciones
fiscales, o la inversión en infraestructuras
específicas destinadas
a dichos «campeones». Sin embargo,
promover campeones
nacionales también puede tener
consecuencias negativas, dando
lugar a una concentración
del poder económico, una mala
asignación de recursos y al descuido
de las consideraciones a
largo plazo. Asimismo, también
puede socavar la competencia
en el mercado y la innovación,
perjudicando en última instancia
el crecimiento y el bienestar.
A pesar de estos costes e ineficiencias,
muchos Gobiernos se
sienten impulsados a promover
campeones por motivos de economía
política: obtener resultados
más rápidos, proporcionar
puestos de trabajo para sus ciudadanos
y así mantener el poder
político. Por tanto, este tipo
de políticas industriales activas de
naturaleza vertical tienen un
componente político mayor que
las hace muy atractivas, pues
proporcionan una sensación de
control sobre la economía, que
proporciona un «plus» de mayor
seguridad tanto para el Gobierno
como para la sociedad.
Sin embargo, es fundamental
considerar las posibles desventajas
de este enfoque, como el
riesgo de falsear la competencia
y obstaculizando la innovación.
e hecho, eisten eemplos de
política industrial vertical con
éxito dispar dependiendo de sectores
o empresas.
El apoyo del Gobierno chino
a la industria de los coches eléctricos
es un buen ejemplo del
uso de la estrategia al serviciodel desarrollo de una industria líder
en el mercado global (2). En
tan solo dos años, desde 2020
a 2022, la venta de vehículos
eléctricos en China ha pasado de
1,3 a 6,8 millones de unidades,
mientras que en Estados Unidos
las ventas apenas sobrepasaron
las 800.000, según un informe
publicado onne en Yang
(2023).
En este período, una serie de
fabricantes de vehículos chinos
se ha beneficiado de generosos
subsidios del Gobierno, exenciones
de impuestos, contratos de
adquisición y otros incentivos
de políticas. Gracias a ellos,
estos fabricantes lideran una
constante optimización de las
tecnologías para satisfacer las
necesidades del mercado chino,
ya que las ayudas también han
estimulado la demanda local de
compradores de automóviles.
Este dominio en el sector de los
vehículos eléctricos no solo le ha
dado a la industria automotriz de
China un crecimiento sostenido
durante la pandemia, sino que
también ha impulsado a China
en su búsqueda para convertirse
en uno de los líderes mundiales
en política climática.
Según expertos del sector, la
convicción de que la desventaja
era insuperable en motores de
combustión interna frente a los
fabricantes de EE. UU., Alemania
y Japón, hizo que la estrategia
del Gobierno chino estuviese
orientada a la inversión en un
territorio de nueva aparición,
los automóviles que funcionan
completamente con baterías, un
espacio cuya competencia aún
no era tan disputada. El riesgo
era elevado, pero la recompensa
era potencialmente grande.
Esta estrategia, decidida iniciada
alrededor de 2001, hubo
de construirse contando con laimplicación de toda la cadena
de suministro, de la que no se
excluyó a empresas extranjeras,
como en el caso de Tesla.
En la UE, el caso de Airbus
es a menudo considerado como
un modelo de intervención industrial
exitosa (posiblemente el
único) del Gobierno en la economía.
La creación del consorcio
Airbus a finales de la dcada de
190, que desafió el dominio
de Boeing en los mercados mundiales,
fue posible gracias a subsidios
gubernamentales, compromisos
de absorber pérdidas
financiación para la cobertura
de costes fios. Como resultado,
Airbus se convirtió en un formidable
competidor.
Sin embargo, la reciente experiencia
china con el avión
CMAC C919 demuestra que la
política industrial vertical puede
tener resultados negativos. Impulsada
por la convicción de que
una gran nación debería tener
sus propios aviones, China invirtió
70.000 millones en el desarrollo
de su avión comercial en la
compaía estatal CMAC para
desafiar el dominio de oeing
Airbus. El proyecto ha sido un
fiasco hasta el presente, a que
se ha retrasado por más de cinco
años debido a obstáculos regulatorios,
tecnológicos y de la cadena
de suministro (3). Además,
el C919 tampoco ha sido certificado
todavía por ningún autoridad
de aviación fuera de China,
en parte debido a problemas de
seguridad.
La lección que podemos derivar
de estos casos es que la
promoción de campeones a veces
puede ser efectiva, pero no
es una receta de éxito asegurado.
e hecho, en muchos casos,
aunque exista un fallo de mercado,
al Gobierno puede resultarlemuy difícil abordar el problema
sin causar distorsiones asignativas
significativas o incurrir en
altos costes fiscales. Además,
cuando varios países se involucran
en política industrial para
promover su propia política de
campeones, ello puede conducir
a una carrera hacia el abismo en
términos de subsidios y protecciones.
En un área económica
integrada como la UE, las posibilidades
de éxito de una política
industrial de cualquier país
individual son muy escasas, generando,
al mismo tiempo, una
situación económica inestable
globalmente. La UE deber preservar
el mercado único y evitar
las disfunciones derivadas de un
uso asimétrico de las ayudas de
Estado en función de la situación
fiscal de cada país miembro. s
evidente, por tanto, que la UE
debía adaptar su política industrial
a las nuevas necesidades,
especialmente tras las lecciones
aprendidas de la pandemia del
C-19.
III. LA «DOBLE TRANSICIÓN»
Y LA NUEVA POLÍTICA
INDUSTRIAL EUROPEA
La industria representa alrededor
del 20 por 100 del valor
añadido de la UE y el 80 por 100
de las exportaciones de mercancías
gráfico 2. n la economía
de la UE, las pequeñas y medianas
empresas representan más
del 99 por 100 de las empresas
gráfico 3, ugando un papel
central desde el punto de vista
económico y social.
Este contexto –es decir, la importancia
de la industria para la
competitividad exterior, y la relevancia
de las pymes en el tejido
económico de la UE– explica el
enfoque que la política industrial
ha tenido a lo largo de las
décadas tanto en los Estadossecmiembros
como en la UE en su
conjunto. La política industrial
europea también ha ido evolucionando
junto al proyecto de
integración europea y, si bien en
el tema de la política industrial
la UE tiene exclusivamente una
competencia de apoyo, coordinación
y complemento de lasacciones nacionales (4), su papel
ha ido creciendo a lo largo de las
décadas.
Entre los años cincuenta y
ochenta la política industrial era
básicamente de carácter nacional
y estaba centrada en un enfoque
«vertical», es decir de apoyo a secmiembrostores específi cos que se consideraban
estratégicos desde el punto
de vista de la política económica
nacional. En ese período, los Estados
miembros intervenían en la
economía con instrumentos que
incluían, entre otros, subsidios y
aprovisionamiento preferencial
por parte de agencias estatales.
La política industrial tuvo el objetivo,
en esa época, de reconstruir
una economía de paz, aprovechar
los benefi cios de la unión
aduanera que se iba creando (a
partir de fi nales de los aos sesenta)
y responder a los desafíos
causados por la crisis industrial en
los años setenta.
Entre los años ochenta y la
primera década del 2000 se
empezaron a tomar las primeras
medidas de carácter europeo,
con el objetivo de crear y
completar el mercado común.
Esta transición supuso un cambio
gradual hacia intervenciones
«horizontales» de carácter
legislativo que tenían el objetivo
de mejorar el entorno empresarial
y favorecer la competencia.
Este cambio de postura era, de
un lado, necesario para cumplir
con las reglas europeas de competencia,
y de otro, complementario
a la creciente integración
comercial a nivel global, con la
gradual reducción de barreras
comerciales en el marco de los
acuerdos internacionales.
Finalmente, tras el estallido
de la crisis económica fi nanciera
de 2008-2009, sobre
todo en los años más recientes,
la política industrial europea ha
tenido que responder a nuevos
desafíos, que se pueden poner
sobre tres ejes:
1. Tensones goaes La economía
global se ha visto afectada
por tensiones crecientes
entre las mayores potencias
fory
una tendencia a la vuelta al
unilateralismo y al proteccionismo
en algunos países. Estas
tensiones son bien de carácter
militar (como en el caso
más reciente de la guerra provocada
por Rusia en Ucrania)
y comercial, en términos de
nuevas barreras comerciales y
subsidios introducidos en países
terceros para responder a
una supuesta competencia
desleal o para apoyar a la industria
nacional.
2. ansn ede y dgta La
«doble transición» es una de
las prioridades principales
de las políticas actuales de la
UE, bien para responder a
la crisis climática y para garantizar
que la economía europea
pueda aprovechar todas las
ventajas de la digitalización,
sin quedarse por detrás de sus
principales competidores.
3. Necesidad de reforzar la resi-
ena de a eonoa euo-
ea En los últimos tres años,
la pandemia del C-19, la
guerra en Ucrania y las consecuencias
macroeconómicas
de estas dos crisis han demostrado
que la dependencia
de la economía europea
en ciertos bienes y sectores
puede afectar a su resiliencia.
La industria europea se
ha enfrentado a una elevada
inación, escasez de mano
de obra en ciertos sectores,
cambio demográfico, interrupciones
en las cadenas de
suministro, subida de tipos
de interés y volatilidad en los
precios de la energía y de
los bienes intermedios. Todos
estos factores afectan negativamente
a su competencia,
sobre todo en un mercado
global en el que otros países
aplican políticas cada vez
más intervencionistas.El resultado de estos desafíos
fue la necesidad de más coordinación
a nivel europeo y un enfoque
(con algunos matices) más
intervencionista, a fin de apoar
a la economía europea en un
mercado global más complejo.
ste enfoque está bien definido
en una reciente Comunicación
de la Comisión Europea que indica
que la UE debería «atua
utateaente see ue
ueda y esta dsuesta a a-
tua de anea autnoa s es
neesao» (5).
En otras palabras, si el enfoque
horizontal sigue siendo central,
también por la necesidad de hacer
el entorno empresarial de
todos los países europeos más
atractivo maimizar los beneficios
del mercado común, el apoyo
a sectores estratégicos y a la
inversión ha vuelto a ser central
en las políticas europeas, con
instrumentos nuevos específicos.
El primer paso hacia una nueva
política industrial de la UE
que responda a estos retos fue
la publicación de la nueva estrategia
industrial en marzo de
2020 (6). Esta estrategia está
centrada en la transición verde
y digital. En la nueva política
industrial de Europa, el Pacto
erde uropeo uoean een
ea) juega un papel central, ya
que es «la nueva estrategia de
crecimiento de Europa» (7), con
el objetivo principal de hacer
de Europa el primer continente
climáticamente neutro de aquí
a 2050. Coherentemente con
este objetivo, la nueva estrategia
industrial europea indica
que todas las cadenas de valor
industrial deberían desempeñar
un papel clave en la transición
verde. Al mismo tiempo, para
que Europa conserve su soberanía
tecnológica y digital, el forytalecimiento del mercado único
digital, junto a una mejora de la
capacidad industrial en infraestructuras
digitales, sustentarían
la transición digital.
a pandemia del C-19
las consecuencias económicas
y geopolíticas de la guerra en
Ucrania impulsaron una actualización,
o quizá una aceleración,
de dicha estrategia, empezando
por un análisis del impacto de la
pandemia sobre los diferentes
eossteas ndustaes de la
8. e hecho, uno de los
problemas evidenciados por la
pandemia del C-19 fue
la presencia de dependencias
industriales y tecnológicas estrat
gas, es decir, dependencias
en ciertos bienes y productos
que tienen un papel crítico en
la economía y la sociedad europea.
Según la Comisión Europea,
la identificación de dichas
dependencias ustificaría, desde
el punto de vista de la política
industrial europea, la adopción
de medidas adicionales «basadas
en hechos, proporcionales y
focalizadas».
El análisis de las dependencias
estratgicas ha identificado 137
productos, aproximadamente el
6 por 100 de las importaciones
europeas, con elevada dependencia,
en los sectores de las materias
primas, farmacéutico, y de
los bienes necesarios para la transición
verde y digital. Estos productos
proceden principalmente
de China, ietnam rasil, en
menor medida de otros países.
Entre estos productos hay algunos
que se consideran más vulnerables
porque el potencial de
diversificación es mu limitado,
como en el caso de las llamadas
tierras raras. 9 os instrumentos
propuestos por la Comisión
Europea para reducir las dependencias
estratégicas son:la diversificación del suministro,
con nuevos acuerdos comerciales
con países tercios;
– la agrupación de recursos con
países aliados;
– la promoción de aanas ndust
aes inclusivas en áreas
estratégicas (las primeras serían
la Alianza sobre Procesadores
y Tecnologías de Semiconductores
y la Alianza
uropea para los atos ndustriales,
dge y oud);
– la movilización de inversión
pública y privada, incluso a
través de los denominados
oyetos otantes de nte
s on euoeo, que
eibilizan las normas sobre
ayudas estatales para apoyar
a sectores en los que los
mercados solos no serían suficientes.
os aos despus del comienzo
de la pandemia del
C-19, cuando uropa se
estaba recuperando del impacto
económico y social de la pandemia,
la guerra provocada por
Rusia en Ucrania ha causado un
nuevo choque para la economía
europea, además de la crisis humanitaria.
La guerra ha provocado
una subida sin precedentes
del precio de la energía, riesgo
de interrupción en el suministro
de gas y petróleo importados
desde usia, una inación
que ha llegado a niveles que no
se habían registrado en Europa
en los últimos cuarenta años. La
subida de la inación relacionada
con el precio de la energía
no ha afectado solo a la Unión
Europea, sino también a otras
economías avanzadas como
Estados Unidos, Canadá y Reino
Unido. Sin embargo, la situación
de la UE era más delicada siendo
Rusia su principal proveedor defuentes energéticas fósiles (gas,
petróleo), especialmente en algunos
países como Alemania e
Italia. Todo esto ha llevado a una
aceleración en la transición verde
para acompañar a la reducción
de las importaciones de fuentes
de energía fósiles de Rusia.
Al mismo tiempo, otras economías
avanzadas y emergentes
han empezado a implementar
planes industriales de apoyo a la
transición verde. La preocupación
sobre el impacto para la industria
europea de las políticas industriales
de apoyo a la transición verde
en otros países, como el naton
eduton t en Estados Unidos
y los subsidios a las inversiones en
tecnologías limpias en China, ha
empujado Europa a recentrar sus
esfuerzos para evitar distorsiones
prolongadas de los mercados internacionales.
El resultado ha sido la presentación
del Plan Industrial del
acto erde uropeo en febrero
2023 (10), que está centrado
en cuatro pilares: 1) un entorno
regulatorio predecible simplificado,
que facilite la producción
de bienes clave para la neutralidad
climática y la reducción de
los tiempos para las autorizaciones;
2) acceso más rápido a
la financiación, eibilizando las
normas europeas sobre ayudas
estatales y empujando la utilización
de los instrumentos financieros
europeos que apoyan a la
transición verde; 3) capacidades
formativas, para reducir la falta
de trabajo en los sectores claves
para la transición; y 4) comercio
abierto para asegurar la resiliencia
de las cadenas de suministro.
Se está discutiendo también
sobre la creación de un Plata-
oa uoea aa as eno-
ogas statgas, que apoyaría
a la inversión y la competitividadeuropea a través de una movilización
completa y utilización
más eible de la financiación
disponible y de los instrumentos
financieros eistentes, con el fin
de preservar una ventaja europea
en tecnologías modernas y «críticas
», es decir, con un papel central
para las transiciones verde y
digital. Esas tecnologías incluyen
las relacionadas con la informática,
incluida la microelectrónica,
la computación cuántica y la inteligencia
artificial, tambin la
biotecnología y biofabricación y
tecnologías a cero emisiones.
En conclusión, el Plan Industrial
del acto erde uropeo reconoce
que, sobre todo debido
a un contexto global caracterizado
por competencia injusta y
precios de la energía elevados,
son necesarias medidas temporales
específicas para apoar a
la industria europea. Estos factores
ustificarían, en el ámbito
de la transición verde, el paso
de una política industrial con enfoque
«horizontal» a una nueva
política que reconoce la necesidad
de ciertas intervenciones de
tipo vertical.
DIGITALIZACIÓN Y
COMPETITIVIDAD
Tal como se ha explicado en
la sección precedente, la transición
digital presenta importantes
oportunidades y retos para
la economía europea y global.
Además, la UE tiene un sector de
las TIC (tecnologías de la información
y la comunicación) más pequeño
respeto a su PIB que otras
potencias como EE. UU. y Reino
Unido, aunque comparable con
Canadá, Japón y Corea del Sur, y
con muchas diferencias entre los
Estados miembros (11). Por estas
razones, la digitalización tiene un
papel importante en la nueva política
industrial europea.
La digitalización tiene un impacto
importante sobre la productividad
y la competitividad,
y entonces puede ser generadora
de crecimiento económico. El
proceso de transición digital se
ha acelerado con la pandemia
del C-19, con todos sus
retos. Al mismo tiempo, como
se ha descrito en la sección precedente,
la interrupción de las
cadenas de suministro en plena
pandemia y la presencia de tensiones
globales crecientes han
hecho claros los riesgos para la
industria europea debido a dependencias
excesivas.
Para comprender la importancia
de la digitalización en la
política industrial actual hay que
analizar primero su papel en el
crecimiento económico y la competitividad.
Los primeros estudios económicos
que buscaron una relación
empírica positiva entre la
digitalización y el crecimiento de
la productividad, especialmente
aquellos que utilizaban datos a
nivel agregado o sectorial, no
podían encontrar una fuerte relación.
Sin embargo, los desarrollos
agregados ocultan importantes
dinámicas a nivel microeconómico.
Los estudios a nivel de
empresa han demostrado, de un
lado, que la dispersión de la productividad
entre las empresas ha
aumentado, sobre todo en las
economías avanzadas (Berlingieri
et a, 2020), lo que sugiere que
la difusión tecnológica entre
empresas ha sido dbil. e otro
lado, esta divergencia ha sido
más fuerte en las industrias altamente
digitalizadas, favoreciendo
el surgimiento de campeones
tecnológicos globales (Bajgar et
al., 2019.
Los estudios que utilizan datos
a nivel de empresa encuentran,
en este caso, una relación
positiva entre la adopción digital
y la productividad (Gal et a,
2019 que depende
(i) e la presencia de otros factores
empresariales como
el capital organizacional, las
habilidades de gestión, el
las inversiones intangibles,
el capital humano y
las habilidades relacionadas
con las TIC, junto con un
entorno regulatorio favorable.
Además, las diferentes
tecnologías digitales son
complementarias, y las ganancias
de productividad
de la digitalización pueden
aparecer con cierto retraso
tras su adopción.
(ii) el sector de actividad, a
que los estudios empíricos
demuestran que la relación
entre digitalización y productividad
tiende a ser mayor
en la industria que en los
servicios.
(iii) el nivel inicial de productividad
de las empresas. La
relación entre la adopción
de tecnologías digitales y el
crecimiento de la productividad
es más fuerte para las
empresas altamente productivas,
que probablemente se
benefician de la presencia
de habilidades organizativas
y técnicas. Esto implica que
la digitalización podría exacerbar
la dispersión en los
resultados de las empresas.
La adopción digital es también,
sistemáticamente, mayor
en las grandes empresas que en
las pmes gráfico 4, este es
el caso en la UE como en otras
economías. En general, los resultados
sugieren que las ganancias
de productividad generadas por
la digitalización fueron aprovechadas
por pocas empresas,
tendencialmente grandes y altamente
productivas (Berlingieri,
Blanchenay y Criscuolo, 2017),
lo que explicaría por qué los datos
a nivel macro no siempre llegan
a mostrar la relación entre
productividad y digitalización a
nivel de economías nacionales.
Si bien la digitalización representa
una oportunidad, esta es
también un reto desde el punto
de vista de la política económica
sobre tres dimensiones: i) el mercado
laboral y la demanda de
habilidades; ii) la competencia; y
iii) la competitividad internacional
y autonomía estratégica.
— Impacto sobre la política
laboral y de habilidades
La digitalización afecta a la
demanda de habilidades, y la falta
de tales habilidades puede
impedir que los países obtengan
todos los beneficios de la digitalización.
Una primera consecuencia
de la digitalización es una mayor
demanda de habilidades
digitales y relacionadas con la
tecnología. En este sentido, las
habilidades en ciencia, tecnología,
ingeniería y matemáticas
(M es el acrónimo en inglés),
incluidas las habilidades en TIC,
son las más importantes. Sin
embargo, la demanda de habilidades
digitales creada por la
transformación digital va más
allá, ya que el uso generalizado
de las tecnologías digitales hace
que sea necesario un cierto nivel
de habilidades digitales para la
mayoría de los trabajos. Este es
el caso de ciertas tareas que son
más fáciles de automatizar (por
ejemplo, contabilidad y trabajo
de oficina.Para complementar la tecnología
y adaptarse a los cambios
en las tareas, los trabajadores
necesitan también habilidades
no cognitivas, como comunicación,
habilidades de gestión,
creatividad y pensamiento crítico,
cuya escasez puede reducir
los efectos de la digitalización
en la productividad (Morandini,
Thum-Thsen andeplas, 2020).
Una mayor penetración de
las tecnologías digitales, incluido
el desarrollo de inteligencia
artifi cial A, puede tambin
desplazar puestos de trabajo, y
crear nuevos. El efecto de desplazamiento
es más fuerte en
las industrias intensivas en tareas
rutinarias. En la UE, en 2018, alrededor
del 14 por 100 de los
puestos de trabajo se enfrentaban
a un riesgo muy elevado
de automatización (Pouliakas,
2018). Al mismo tiempo, las
nuevas tecnologías no necesariamente
destruyen empleos asernivel
macro, ya que los efectos
positivos globales de las tecnologías
sobre la productividad y la
riqueza también crean empleos
en otros lugares (Cappelli 2020).
En conclusión, la digitalización
tiene un impacto importante
en la distribución de la renta
y del trabajo entre sectores y tareas
laborales: por tanto, las políticas
laborales y de educación
activas, que en gran medida son
competencia nacional en la UE,
son necesarias para maximizar
sus benefi cios.
— Impacto sobre la
competencia
La competencia tradicional
con un gran número de empresas
no siempre es viable en
la economía digital Cremer, e
Montoe Schweitzer, 2019.
En mercados que evolucionan
muy rápidamente y en los que
las plataformas digitales tienenun papel importante, una regulación
integral a nivel sectorial,
como la que se utiliza para los
usos tradicionales, puede ser inapropiada,
por al menos tres razones.
Primero, las nuevas tecnologías
de la información tienen
economías de escala muy fuertes:
el coste de producción es
mucho menos que proporcional
al número de clientes atendidos.
Una vez creada, la información
puede transmitirse a un gran
número de personas a un coste
muy bajo, casi nulo. La presencia
de importantes economías
de escala también ayuda a comprender
el aumento de los servicios
gratuitos.
Segundo, los mercados generados
por la revolución digital
están sujetos a externalidades
de red muy importantes: la
utilidad para cada usuario de
utilizar una tecnología o un sernivelvicio aumenta a medida que aumenta
el número de usuarios. El
otro lado de la moneda es que,
cuando hay unas plataformas o
empresas implantadas y con un
elevado número de usuarios en
un sector, puede ser difícil para
otras empresas entrar con éxito.
Las nuevas formas de mercado
generadas por la digitalización
pueden estar caracterizadas por
dinámicas de nnetaesa.
Tercero, la evolución de la
tecnología ha permitido a las
empresas recopilar, almacenar
y utilizar grandes cantidades de
datos, que son uno de los ingredientes
clave. Sin embargo, los
datos pueden ser de naturaleza
muy diferente y el acceso a los
datos –sobre todo privados– por
parte de las empresas hace necesario
encontrar un equilibrio entre
la eficiencia generada por la
interoperabilidad y la protección
de la privacidad de los usuarios.
En conclusión, la ota de
oetena tiene que adaptarse
a las nuevas realidades de
mercado generadas por la transición
digital. Por esta razón, la
e uropea de Mercados igitales
–aplicable desde principios
de mayo de 2023– introdujo una
serie de obligaciones y prohibiciones
para que las plataformas
jueguen un papel de «guardianas
» (12) de esos mercados.
Junto a la Ley Europea de Servicios
igitales tiene el obetivo
de facilitar el crecimiento de las
empresas innovadoras en el sector
digital y la competencia, con
obligaciones más estrictas para
las plataformas más grandes.
— Impacto sobre la
competitividad y la
autonomía estratégica
La UE es un actor importante
en términos de conocimiento einnovación, pero se queda algo
por detrás de sus principales
competidores mundiales en inversión
privada en investigación.
esde 2014, su posición ha empeorado
con respecto a Japón,
Corea del Sur, Estados Unidos
y China. Si bien la UE es líder
tecnológico en la fabricación de
productos avanzados, en algunos
ámbitos como la inteligencia
artificial, macrodatos robótica
todavía tiene que ponerse al
nivel de los líderes mundiales,
EE. UU. y China (13).
Además de la adopción y desarrollo
de tecnologías específicas,
la hiperconectividad está
impulsando la transformación
económica, lo que dará lugar
a nuevos servicios y productos,
pero también conlleva riesgos.
Primero, hay riesgos de ciberataques
y cortes de red. Segundo,
los datos generados en la UE se
almacenan y tratan mayoritariamente
a través de proveedores
que no son europeos, lo que i)
somete la utilización de esos datos
a otras jurisdicciones; ii) crea
dependencias estratégicas; y iii)
puede suponer riesgos en términos
de ciberseguridad.
La política industrial puede
tener un papel muy importante
en limitar los riesgos para la
competitividad y autonomía estratégica
debidos a la transición
digital. En la UE, la respuesta se
centra hoy en día principalmente
en dos ámbitos: apoyo a sectores
clave para la transición digital
para desarrollar una capacidad
productiva y liderazgo europeo,
y modernización de la reglamentación
utilizando el «poder reglamentario
» de la Unión.
En el primer ámbito, por encima
de los instrumentos descritos
en la sección tercera, iniciativas
recientes tienen el objetivo deaumentar sustancialmente la capacidad
de producción de la UE
en tecnologías punta, especialmente
los semiconductores, ya
que la fabricación de semiconductores
está en el centro de la
innovación y de la revolución industrial
digital.
Los semiconductores son los
componentes en la base de
los s, que están integrados
en prácticamente todos los productos
tecnológicos, y son pues
un facilitador clave para la digitalización
de la industria. Su papel
explica la importancia de la
seguridad de suministro y de
la resiliencia de la producción
de semiconductores para la industria
europea en su conjunto.
Sin embargo, Europa tiene una
cuota de mercado en la producción
global de semiconductores
de alrededor del 10 por 100, y
los semiconductores utilizados
en la industria europea están
producidos mayoritariamente
por proveedores de terceros países.
Además, Europa tiene capacidades
limitadas de fabricación
de chips y una fuerte dependencia
en cuanto al diseño, el embalaje
y el montaje (14).
En este contexto, la ambición
de la Ley de Chips para la UE (15)
es que Europa se convierta en
líder de la industria en los mercados
de semiconductores, alcanzando
al menos el 20 por
100 de la producción mundial
en semiconductores de última
generación de aquí a 2030. Para
lograrlo, Europa tendría que aumentar
notablemente su capacidad
efectiva de producción, y
la estrategia europea sobre los
chips establece unas cuantas
medidas combinadas con apoyo
a la inversión. La inversión que
se estima será movilizada hasta
2030 gracias a estas medidas
superaría los 43.000 milloneseuros, incluyendo 11.000 millones
de inversión pública.
¿Se puede considerar el apoyo
a la transición digital como una
vuelta a una política industrial
puramente vertical, o de «campeones
nacionales»? No, por dos
razones.
Primero, estas medidas se colocan
en un contexto en el que la
seguridad de suministro de ciertos
bienes (los semiconductores)
tiene una importancia estratégica
para la industria en su conjunto,
y al mismo tiempo otras potencias
están poniendo en marcha
políticas de este tipo: por ejemplo,
el and ene t en
EE. UU. pone más de 35.000 millones
de euros en el apoyo a la
producción de semiconductores;
China ha estado considerando un
plan de financiación pblica para
su industria nacional de semiconductores;
Japón ofrece subsidios
de alrededor de 500 millones de
euros a empresas del sector para
que inviertan en el país y reducir
su dependencia de China. El
apoyo al sector entonces no solo
contribuiría a reforzar la industria
europea en el sector, sino también
reduciría el riesgo de deslocalización.
Segundo, la reglamentación
tiene un papel central en la política
industrial europea. La convergencia
global sobre los mismos
estándares internacionales
ayuda a reducir los costes de
adaptación, con un impacto positivo
sobre los consumidores.
Gracias al tamaño de su mercado
común, la UE ejerce un poder
regulatorio significativo a nivel
global, que es perceptible sobre
todo en las áreas de estándares
globales. En diferentes casos, las
reglas europeas para el sector
digital han devenido referentes
globales (Bradford, 2020). Esteeeto useas es consecuencia
de que las empresas que operan
a nivel global encuentran beneficioso
adoptar los estándares
establecidos en Bruselas de manera
uniforme en todos sus negocios.
Las medidas incluidas en
la e de Mercados igitales la
e de Servicios igitales son el
ejemplo más reciente de reglamentación
europea que podría
tener un impacto más allá de las
fronteras de la UE.
V. CONCLUSIONES
La actividad industrial es una
parte clave de la actividad económica
en todos los países desarrollados.
Su notable aportación
al progreso tecnológico tanto a
través de la generación de innovaciones
de producto y de proceso
como por su mayor consumo
de innovaciones tecnológicas
generadas por otros sectores; su
mayor capacidad para generar
empleos de calidad, con niveles
de cualificación más elevados
que el promedio y mejor remunerados;
su efecto tractor, vía
demanda, sobre los servicios de
mercado y, en especial, los avanzados,
o la mayor productividad
de las empresas industriales y su
impacto positivo sobre la balanza
comercial son las razones que
explican su relevancia.
La política industrial, tan denostada
en décadas anteriores
y ausente de los tratados fundacionales
de la UE, ha vuelto a
tomar un carácter protagonista
en la dinámica estratégica de
países como Estados Unidos y
China. También en Europa, tras
la crisis financiera la pandemia
del C-19, se ha ido construyendo
una política industrial más
proactiva, acompañada de tratados
bilaterales que han liberalizado
el comercio con países con
los que existe una relación másestrecha. e este modo, la política
industrial europea así definida
estaría al servicio del compromiso
que la UE tiene con mercados
globales abiertos, aunque con
la necesidad de dotarse de una
cierta autonomía estratégica.
Sigue existiendo, no obstante,
cierta diferencia entre los
objetivos prioritarios de algunos
Estados miembros y la Unión en
su conjunto. Mientras algunos
Estados miembros siguen priorizando
el apoyo a los denominados
«campeones nacionales»,
la Unión estaría dando preeminencia
a determinados pilares,
tales como los requeridos para
la transición digital y energética.
Pese a su incremento notable
en los últimos años, la magnitud
de la apuesta presupuestaria de
la Unión aún se sitúa por debajo
de la de sus principales competidores
en esta carrera hacia
el futuro. Este cambio de paradigma
en cuanto a la visión del
papel de la política industrial es
la consecuencia de un contexto
de cambio, donde las verdades
absolutas son más bien poco frecuentes,
y la visión estratégica cobra
importancia en la gestión de
las políticas públicas. En este nuevo
contexto, si bien los mercados
globales abiertos siguen siendo
una aspiración, la interacción estratégica
entre un número relativamente
reducido de jugadores
ha ganado importancia.
Europa, previsiones, escenarios 2025-2030 y reforma instituciones supranacionales
https://brujulaeconomica.blogspot.com/2025/06/europa-previsiones-escenarios-2025-2030.html
Política industrial en una Europa ampliada
https://brujulaeconomica.blogspot.com/2025/06/politica-industrial-en-una-europa.html
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=LEGISSUM:n26022&frontOfficeSuffix=%2F
CHINA Y ESTADOS UNIDOS: DOS MODELOS DE POLÍTICA INDUSTRIAL Y UN MISMO OBJETIVO -ANTONIO HIDALGO NUCHERA-ALEJANDRO LEGARDA ZARAGÜETA
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"Razones para desarrollar una política industrial activa en España" de Legarda y Hidalgo (2011)
https://brujulaeconomica.blogspot.com/2025/06/razones-para-desarrollar-una-politica.html
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