CHINA Y ESTADOS UNIDOS: DOS MODELOS DE POLÍTICA INDUSTRIAL Y UN MISMO OBJETIVO

 CHINA Y ESTADOS UNIDOS: DOS MODELOS DE POLÍTICA INDUSTRIAL Y UN MISMO OBJETIVO

ANTONIO HIDALGO NUCHERA
ALEJANDRO LEGARDA ZARAGÜETA
Universidad Politécnica de Madrid

En la mayoría de los países, las políticas industriales de carácter vertical fueron muy utilizadas
antes de la década de 1980, lo que incluyó estrategias clásicas de sustitución de importaciones
y planes con un fuerte papel directivo del Estado, como la doctrina del dirigismo
seguida en Francia. A mediados de la década de 1980 tales políticas cayeron en desuso
en respuesta a la desaceleración del crecimiento económico, a restricciones fiscales y a la
madurez de muchas industrias. El Consenso de Washington, formulado en 1989, priorizó los
ajustes estructurales y las medidas horizontales, al mismo tiempo que restaba importancia
a los fallos de mercado. Este enfoque impulsado por el mercado y orientado a reformar la
intervención del Estado logró legitimidad política en muchos países. 

Desde comienzos del siglo XXI, las políticas industriales
de muchos países se han centrado en el apoyo estatal
a la innovación, la investigación y desarrollo (I+D) y
las pymes. La mayoría de las intervenciones verticales
siguen en desuso porque apoyar a las industrias desarrolladas,
ya sea a través de subsidios implícitos o
protecciones, es percibido como un obstáculo para
la innovación. Algunos gobiernos también desconfían
de los riesgos de captura política y de corrupción que
pueden coincidir con las intervenciones directas. Además,
la Organización Mundial del Comercio (OMC)
y las presiones intergubernamentales han limitado el
alcance y la intensidad de las ayudas de estado a las
empresas, incluso permitiendo medidas compensatorias
en respuesta a los subsidios.
Sin embargo, este enfoque se ha visto cuestionado
en los últimos años y, en particular, con la irrupción de la pandemia del Covid-19 en 2020 que ha tenido
un mayor impacto en los países cuya capacidad
industrial se encuentra por debajo de tasas
del 10-15% del PIB. Si a comienzos de la segunda
década de este siglo diferentes países como Estados
Unidos, Reino Unido, Francia y Alemania se
plantearon un nuevo empuje a la orientación de
la política industrial, en la actualidad este empuje
es más evidente por la conjunción de factores
como la presión pública de numerosos sectores
sociales afectados por la crisis, la presión para reducir
el desempleo y fomentar el crecimiento, la
necesidad de conseguir mayores niveles de autosuficiencia
tecnológica, y la necesidad de responder
a las políticas de carácter vertical aplicadas
en Corea del Sur y China, que son la causa de
que estos países estén obteniendo importantes
ventajas competitivas (Legarda e Hidalgo, 2011).

Este planteamiento se encuentra apoyado por
una corriente de pensamiento que sugiere que
la intervención del gobierno puede ser necesaria
porque la competencia de los mercados no impulsa
suficientemente a sus empresas a innovar y,
por tanto, a mejorar su tecnología y productividad
(Hausmann y Rodrik, 2003; Rodrik, 2004, 2008).
En la actualidad Estados Unidos y China son las
economías más grandes del mundo. Estados Unidos
tiene el PIB nominal más alto y China tiene
el PIB más alto en términos de paridad de poder
adquisitivo. China es el mayor exportador del
mundo y Estados Unidos es el mayor importador
del mundo. Por ello, el análisis de la política industrial
en ambos países cobra especial interés,
ya que su evolución en los últimos 20 años ofrece
claves que deben servir de referencia a otros
países o bloques como la Unión Europea, que no
puede permitirse quedarse fuera de la competitividad
global en el futuro próximo. Y más si se tiene
en cuenta que Estados Unidos para asegurar su
supremacía manufacturera y tecnológica está a
punto de aprobar el mayor programa de política
industrial en su historia apartando los postulados
neoliberales a los que se ha venido aferrando.
Con este objetivo, el artículo se ha estructurado en
cuatro apartados. En el primer apartado se lleva a
cabo un análisis comparativo de la evolución de
las economías de China y Estados Unidos; en los
apartados segundo y tercero se identifican los principales
elementos que caracterizan los modelos de
política industrial que se han implementado en China
y Estados Unidos, respectivamente; y en el cuarto cuarto
apartado se plantean un conjunto de reflexiones
sobre la evolución de ambos modelos y los planteamientos
que pueden derivarse a nivel europeo.
EVOLUCIÓN DE LAS ECONOMÍAS DE ESTADOS UNIDOS
Y CHINA
La evolución comparada de la economía de Estados
Unidos y China en los últimos 20 años se recoge
en los siguientes gráficos, donde se muestra
una serie de variables económicas fundamentales
como son el crecimiento del PIB, la contribución
del sector manufacturero al PIB, el nivel de empleo
como porcentaje de la población ocupada,
la evolución de la inversión en I+D y, por último,
la evolución de la balanza comercial. Como se
puede apreciar en esos gráficos, los dos modelos
de crecimiento económico han venido siendo
muy diferentes, lo cual se justificaría en gran parte
por los diferentes estadios de desarrollo económico
en el que se encuentran los dos países, pero
no justificaría ciertas debilidades de la economía
norteamericana que se están tratando de corregir
con las nuevas iniciativas de política industrial que
se describen en este artículo.
El modelo económico de Estados Unidos es el de
economía liberal, donde son fundamentalmente
las fuerzas del mercado las que determinan las decisiones
de los agentes económicos. Por su parte,
la evolución de la economía de China en los últimos
veinte años ha registrado diferentes cambios.
Tomando como punto de partida los comienzos
del siglo XXI hay que destacar dos hechos relevantes
que van a tener una especial incidencia

Por un lado, China no sucumbió a la crisis financiera del año 1998, a diferencia de lo que sucedió en
otros países de su entorno como Corea del Sur,
Filipinas, Indonesia, Malasia y Tailandia, que tuvo
un fuerte impacto en el deterioro de algunas variables
fundamentales internas. Por otro lado, el ingreso
de China en la OMC en diciembre de 2001,
tras quince años de espera, que introdujo cambios
importantes en la economía del país.
Los datos reflejados en la figura 1 ponen de manifiesto
la evolución del PIB de Estados Unidos,
que ha estado creciendo a tasas moderadas del
orden del 2%, mientras que en China ha estado
creciendo a tasas superiores al 6% desde el año
2000, con excepción de las crisis de 2020 (año
de la pandemia con un crecimiento de tan solo
el 2,2%), y destacando 2007 con un incremento
del 14,2% coincidiendo con el inicio de la crisis
financiera internacional. Como consecuencia de
las diferencias en estas tasas de crecimiento, por
otra parte lógicas entre dos países en diferentes
estadios de desarrollo económico, los niveles de
empleo en China se han mantenido más elevados
que en Estados Unidos (53,2% frente a 45,4%
en 2020), según se indica en la figura 2.
La importancia que tiene en China la industria manufacturera
se pone de manifiesto en los datos de
la figura 3. Mientras que en Estados Unidos decrece
desde el 15% del PIB en el año 2000, hasta
el 11% en el año 2021, en China, aún con tendencia
decreciente, se mantiene claramente por
encima del 25%, lo que pone de manifiesto que
son dos modelos de crecimiento económico bien.diferentes

China desde 2003 tiene un caracter vertical destinados muchos mas recursos en mantener su industria otra que cualquier otra conomía desarrollada, como lo demuestra el incremento del gasto
público total como porcentaje del PIB que pasó del 16% en 2000 al 33% en 2021. A este hecho
contribuye también, y de una manera específica, la decidida apuesta del gobierno chino por apoyar
la I+D en su estrategia industrial, cuyo esfuerzo inversor ha pasado del 0,89% del PIB en 2000 al
2,4% en 2020, mientras que en ese mismo período Estados Unidos mantuvo su liderazgo y pasó del
2,6% al 3,5% (figura 4).

En relación con la capacidad de exportación, la
industria de China presenta una fuerte orientación
al mercado externo, lo que se pone de manifiesto
en que su balanza comercial tuvo un superávit
del 3,2% del PIB en 2021, lo que se ha mantenido
de forma sostenida desde comienzos del siglo XXI,
llegando a tasas superiores al 7% en los años 2006
a 2008 (figura 5), siendo sus principales socios comerciales
Estados Unidos, Hong Kong, Japón, Corea
del Sur, Vietnam, Australia y Alemania. En ese
mismo período, la balanza comercial en Estados
Unidos se mantiene fuertemente negativa, alcanzando
su punto más bajo en un 6% en los años
2005 y 2006, pero con una tendencia a estabilizarse
alrededor del 4% en los últimos años.

En este contexto hay que destacar que el aumento
de las tensiones en la relación económica entre
China y Estados Unidos iniciado en 2020 ha incrementado
el nivel de incertidumbre comercial, dado que Estados Unidos es el principal socio comercial
de China (el superávit comercial de China en 2019
con Estados Unidos fue de 295.800 millones de dólares,
tras un récord histórico de 323.300 millones
de dólares en 2018). En 2021, el déficit de la balanza
comercial norteamericana alcanzó el 4,7%
del PIB, de los cuales el 30% aproximadamente
fue con China. Un hecho resaltable en el ámbito
comercial lo constituye que Estados Unidos no ha
alcanzado un equilibrio comercial desde los años
70 del siglo pasado.

LA POLÍTICA INDUSTRIAL EN CHINA

Evolución de la política industrial
Durante veinticinco años, desde el comienzo de las
reformas económicas acometidas a partir de 1978
orientadas al mercado hasta 2003, China aplicó la
política industrial para acelerar el proceso de nivelación
(catch-up) con las economías de otros países
de su entorno (Japón y Corea del Sur, principalmente).
Con esta finalidad, y dentro del contexto de una economía planificada, y sostenida sobre la base de
numerosas empresas públicas, se implementaron
cambios graduales en la formulación y el contenido
de los Planes Quinquenales de manera que las reformas
de mercado y la recuperación tecnológica
condujeron a una reducción de las intervenciones
específicas del Estado (Dahlman y Aubert, 2001).
Diferentes autores afirman que la consideración de
la política industrial como instrumento de orientación
y promoción del desarrollo de China tuvo lugar
a partir de 2003, una vez se consolidó la entrada
del país en la OMC (Heilmann y Melton, 2013; Ling y
Naughton, 2016). A partir de este momento, China
comienza a adoptar de manera gradual normas y
procedimientos cada vez más institucionalizados y
orientados a estructurar el diseño de la formulación
de políticas, entre las que se encuentra la política
industrial, lo que permitió determinar los actores y
grupos de opinión con capacidad de aportar conocimiento
y oportunidades a los responsables de
la toma de decisiones. En el caso de la política industrial
este proceso de consulta se estructuró de
manera que facilitó la adopción de una política claramente
más intervencionista (Jigang, 2020).
En el análisis de la evolución de la política industrial
de China se pueden diferenciar dos periodos específicos:
1978-2002 y 2003-2015.
Periodo 1978-2002
A finales de la década de los setenta del siglo pasado
el funcionamiento y desarrollo general de la economía
china era insostenible como consecuencia

del fuerte desequilibrio entre los sectores agrícola e
industrial, la industria ligera y la industria pesada, y las
materias primas y la industria energética, entre otras.
Por tanto, era urgente realizar ajustes importantes en
la estructura industrial del país. Como consecuencia
de ello, en abril de 1985 el 7º Plan Quinquenal mencionó
por primera vez el término «política industrial»
a nivel nacional y estableció los principios del ajuste
de la estructura de la industria (Naughton, 2021). Estos
principios se basaban en el mantenimiento del
crecimiento integral de la agricultura y la promoción
del desarrollo estable de las industrias ligera y pesada
mediante la mejora de sus respectivas estructuras
internas; la aceleración del desarrollo de las
industrias de la energía y de las materias primas; el
control del crecimiento de la producción en las industrias
de transformación; y la priorización al desarrollo
del transporte, las comunicaciones y la industria
de la construcción.
En la década de los noventa, la política industrial
continúa enfatizando el ajuste de la estructura industrial
y presta atención a la transformación de los
patrones de crecimiento en el desarrollo de la industria
(Nolan, 2014). Tres aspectos hay que destacar
en esta década: en marzo de 1994, el documento
Esquema de la Política Industrial Nacional para la
década de 1990 plantea acelerar el desarrollo de
industrias de alta tecnología y apoyar el desarrollo
de industrias emergentes y nuevos productos; en
marzo de 1996, el 9º Plan Quinquenal propone promover
activamente la transformación del modo de
crecimiento económico y adoptar la mejora de la
eficiencia económica como el centro de la gestión
empresarial; y en marzo de 1998, el gobierno plantea
la formación de grandes grupos empresariales

en industrias consideradas claves para mejorar su
competitividad en los mercados nacionales y extranjeros,
así como promover la comercialización de
los logros científicos y tecnológicos, especialmente
de las tecnologías de la información.
En este periodo las medidas de política industrial estaban
principalmente basadas en intervenciones directas
como la inversión pública, el crédito bancario
y la fiscalidad.
Periodo 2003-2015
La adhesión de China a la OMC en 2001 constituyó
el punto de partida para su integración en el sistema
económico mundial, dando lugar al comienzo de
una nueva etapa de reformas y apertura. La política
industrial en esta etapa se manifiesta principalmente
en dos aspectos. El primero es implementar el concepto
de libre comercio, expandir las áreas de apertura
y revisar las políticas nacionales más relevantes
de acuerdo con los requisitos de la OMC. El segundo
es promover el ajuste, la optimización y la mejora
de la estructura industrial y la competitividad de la
industria.
Cuando China reanudó la política industrial en 2003,
el enfoque inicial fue cauteloso e incremental. Los
policy makers llevaron a cabo un enfoque de «arriba
a abajo», es decir, se diseñó un marco de políticas
de innovación (arriba) y un conjunto de proyectos
financiados por el gobierno (abajo). El marco de la
política industrial, aunque amplio y difuso, era consistente
con un enfoque horizontal en el que se hizo
hincapié en el fortalecimiento del entorno de la innovación
y el impulso a sectores tecnológicos específicos.
En este contexto las empresas fueron identificadas
como los principales actores de la innovación y
se llevó a cabo un mayor esfuerzo tecnológico desplazando
el gasto hacia la investigación y desarrollo
(I+D) nacional, alejándose de la importación de tecnología.
Entre 2003 y 2015 la inversión en I+D como
porcentaje del PIB aumentó considerablemente,
pasando del 1,12% al 2,06%, y los gastos en tecnología
extranjera crecieron mucho más lentamente
que los gastos en tecnología nacional (14% versus
27% anual) (Chen y Xie, 2019).
Las nuevas políticas comenzaron, en una primera
oleada, con la adopción en 2006 del Programa a
Medio y Largo Plazo de Ciencia y Tecnología (MLP)
para el periodo 2006-2020. Si bien este programa
no constituyó en sí mismo una política industrial,
contenía los elementos necesarios para constituirla
en los próximos años. La implementación del MLP
se establecía mediante la vinculación de objetivos
específicos a agencias específicas. La mayor parte
de estos objetivos se asignaron al Ministerio de Economía
(Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma)
y al Ministerio de Finanzas, aplicando el principio de
que las empresas eran los principales actores en el proceso de innovación y sólo los ministerios de
carácter económico estaban en condiciones de
influir directamente en el comportamiento empresarial.
Asimismo, se especificaba que se debería
aplicar un espectro completo de instrumentos de
política industrial para apoyar la innovación, entre
los que destacaban la financiación directa por el
gobierno, préstamos subsidiados y créditos fiscales
de hasta el 100% para gastos de I+D, entre otros,
especificando que el Ministerio de Economía o un
banco estatal tendría que tomar la iniciativa en la
aplicación de cada uno de ellos.
El programa enfatizó por primera vez el concepto
de «innovación propia» y proporcionaba financiación
para dieciséis denominados megaproyectos
para el periodo 2006-2015 (nueve del ámbito civil
y siete del ámbito militar) con objetivos que se centraban
en el avance de la tecnología y orientados
a las industrias emergentes a medio y largo plazo.
A modo de ejemplo, algunos megaproyectos se
enfocaban a tecnologías de fabricación, máquinas
herramienta de control numérico, nueva generación
de redes móviles, prevención y control de
enfermedades infecciosas, reactores nucleares,
etc. Este esfuerzo se complementó a fines de 2010
con el lanzamiento del nuevo programa de Industrias
Emergentes Estratégicas (SEI) que significó un
enfoque hacia siete sectores específicos con la finalidad
de conseguir un mayor nivel de desarrollo
tecnológico en el horizonte de 2020.
En este periodo, y como consecuencia de la crisis
financiera de 2008 cuya onda expansiva golpeó a
China, la respuesta inicial fue rápida y dirigida hacia
una intervención gubernamental sólida para
sustituir a la economía de mercado. A partir de este
momento, tanto la orientación de la política industrial
como el compromiso de recursos cambiaron
por completo con respecto a lo que había sido una
década antes.


La política industrial en la actualidad


La etapa más reciente de la política industrial en
China comienza en 2015-2016 con la puesta en
marcha de un conjunto de nuevas iniciativas surgidas
a raíz del 13 Plan Quinquenal (2016-2020)
(Kenderdine, 2016). La primera de ellas es el plan
«Made in China 2025» que tiene como objetivo
principal alcanzar el liderazgo en la innovación
tecnológica a nivel mundial en el año 2050 y reducir
la dependencia tecnológica de otros países,
mediante el apoyo a 10 industrias estratégicas y la
integración de la robótica y las redes inteligentes
de fabricación. Para ello se han establecido como
principios más relevantes la adquisición de nuevas
tecnologías para su implantación en la industria
china, la apuesta por la innovación propia y el
proteccionismo para defender las industrias chinas
frente al mercado internacional.

La segunda es el rediseño del programa de Industrias
Emergentes Estratégicas (SEI) para hacerlo más
operativo y enfocado en ocho sectores, cinco con
carácter preferente y actuaciones inmediatas (industria
de TI, equipos industriales de alta calidad,
biotecnología y productos farmacéuticos, vehículos
basados en nuevas energías y energías limpias, e industrias
creativas digitales), y cuatro para actuaciones
a medio plazo (espacio y exploración oceánica,
redes de información, ciencias de la vida y tecnología
nuclear). Este programa se complementa con
el plan «Made in China 2025» e incluye una serie
de acciones para la creación de clusters industriales.
Ambas iniciativas tienen su marco de referencia en
la denominada Estrategia de Desarrollo impulsada
por la Innovación (IDD), puesta en marcha en 2016,
cuya concepción va más allá de las políticas anteriores,
pues se orienta hacia una revolución tecnológica
de la industria. La idea principal se basa en
que está comenzando una ola específica de cambio
tecnológico y que es necesario avanzar hacia
esa frontera tecnológica en diferentes sectores para
superar a las economías de otros países. Su diseño a
largo plazo está formulado en tres etapas: convertir
China en una nación innovadora para 2020; confiar
en la innovación para el crecimiento económico
y emerger como un líder innovador para 2030; y
convertirse en una superpotencia tecnológica para
2050.
Si bien estos programas constituyen las líneas estratégicas
de la política industrial china en la actualidad,
algunos ministerios y agencias individuales preparan
sus propios planes, poniendo de manifiesto que un
sector necesita estrategias adicionales que se implementan
en años posteriores. Este ha sido el caso
concreto del Plan de Fusión Militar-Civil y el Plan de
Inteligencia Artificial, puestos en marcha en 2017.
Este nuevo enfoque de la política industrial se fundamenta
en dos factores clave (Naughton, 2021).
En primer lugar, las actuaciones se dirigen a las industrias
que se encuentran en la frontera de la innovación,
mientras que los enfoques anteriores se habían
centrado principalmente en reducir la distancia
tecnológica con otros países. En segundo lugar, se
incrementan los recursos destinados a estas políticas
a través de un conjunto de instrumentos que se pueden
agrupar en seis categorías:


• Subvenciones directas a empresas, excluyendo las destinadas a proyectos de I+D.


• Incentivos fiscales a la I+D.


• Financiación directa de actividades de I+D realizadas por empresas, como becas de investigación para proyectos nacionales.


• Otros incentivos y bonificaciones fiscales no relacionados con I+D. 

• Préstamos del gobierno y de bancos de desarrollo y agencias de crédito a la exportación
a empresas en sectores estratégicos que incorporan un subsidio de crédito implícito.


• Fondos de inversión estatales para empresas nacionales, incluidos fondos de capital
riesgo y capital social, que incorporan una prima de capital implícita.


El compromiso con esta nueva estrategia se plasmó en que estuvo acompañado del lanzamiento de
un nuevo instrumento de financiación denominado fondos de orientación industrial, con los que se financia
a los denominados campeones nacionales (empresas líderes en la transformación de un sector) y a
otras empresas denominadas «pequeños gigantes» en sectores estratégicos.


Previsión a medio plazo


El análisis de la evolución de la política industrial en los próximos años en China necesita conocer cómo
ha respondido el país a la crisis reciente derivada de la pandemia del Covid-19. Esta crisis generó en el
país un doble shock negativo de oferta y demanda en la economía durante el primer trimestre de 2020,
que provocó una caída del consumo y la inversión doméstica, y una parálisis de la actividad industrial
sin precedentes en los últimos 50 años. Fruto de este doble shock, el PIB del país se contrajo un 6,8% en
el primer trimestre de 2020, lo que supuso la primera tasa de crecimiento negativa de la economía china
desde 1976. Por el lado de la oferta, el cierre obligatorio de los centros de producción a mediados
de enero de 2020 generó una caída del VAB industrial
del 13,5% en los dos primeros meses de 2020,
seguido de una progresiva recuperación del 1,1%
en marzo, 3,9% en abril y 4,4% en mayo, a medida
que se producía la reapertura controlada de los
centros de producción industrial (Buesa, 2020). La
gestión controlada de la pandemia, unida al peso
de la industria en su economía, hizo de China una
de las pocas economías del mundo que evitaron la
recesión con un aumento del PIB del 2,2% en 2020
(frente a la disminución del 2,8% en Estados Unidos),
y un aumento del VAB industrial del 26,3%, similar al
de los años anteriores.

Además de este impacto, a nivel interno, la especialización
china en las manufacturas, en general, y
en material sanitario, en particular, llevó a que fuera
capaz de abastecer la demanda de muchos países
que tenían muy limitada su actividad para contener
la expansión del virus. Esta experiencia no ha sido
extrapolable a las economías de otros países por
la confluencia de dos factores específicos: por un
lado, la estrategia sanitaria dirigida a evitar rebrotes
de la enfermedad y, por otro lado, en el plano económico,
a efectos de gran impacto derivados desu especialización productiva en manufacturas, que
han contribuido a sustentar la recuperación mediante
la demanda externa.
No obstante, la pandemia ha tenido un impacto
importante en la economía china debido a las interrupciones
producidas en algunas cadenas de suministro.
Como consecuencia, y en el ámbito de la política
industrial, el énfasis de Beijing en la innovación
propia no ha hecho más que aumentar y, muestra
de ello, a finales de 2020 el presidente Xi Jinping
anunció el concepto del Nuevo Paradigma de Desarrollo,
que apuesta por un equilibrio dinámico de
factores internos y externos, pero con un alto nivel de
autosuficiencia como elemento esencial (DiPippo,
Mazzocco y Kennedy, 2022). En este contexto, el 14
Plan Quinquenal (2021–2025), si bien no propone un
objetivo de crecimiento del PIB, se enfoca en reducir
significativamente, si no eliminar, la dependencia
de China de tecnologías estratégicas, incluidas las
vulnerabilidades de las cadenas de suministro, que
podrían dejar a China expuesta a Estados Unidos y
sus aliados, mientras se desarrollan nuevas fuentes
de demanda externa y se incrementa el consumo
interno. El plan persigue también potenciar la industria
manufacturera y estabilizar su participación a nivel
global en su economía.
Este último objetivo tiene importantes implicaciones
macroeconómicas y globales, ya que implica que
Beijing busca incrementar los ingresos sin expandir
más la participación del sector de servicios en la
economía, al contrario de lo que ha sido la tendencia
más normal en China anteriormente y en otros
países de que, a medida que aumentaban los ingresos,
una mayor parte de la producción se destinaba
a los servicios. La única economía que ha desafiado
esta tendencia es Taiwán, donde la manufactura ha
crecido como parte de la economía de forma constante
desde el año 2000, debido especialmente a
las exportaciones de semiconductores.
También es poco probable que una China más rica
que produzca más productos de alto valor agregado
dedique una parte constante de su gasto al
consumo de esos bienes. Esto implica que el resto
del mundo tendría que absorber esa fabricación
china adicional, lo que podría ser un mecanismo
de alivio para las tensiones comerciales internacionales
y un mayor enfoque en las políticas industriales
de China.


LA POLÍTICA INDUSTRIAL EN ESTADOS UNIDOS


Perspectiva histórica


En 2013, el economista inglés Ken Warwick definió la política industrial, en un sentido amplio, como «cualquier tipo de intervención o política gubernamental
que intente mejorar el entorno empresarial o alterar
la estructura de la actividad económica hacia sectores o tecnologías, que se espera ofrezcan mejores
perspectivas para el crecimiento económico o el bienestar social, que si no tuviera lugar dicha intervención
».
Desde una perspectiva histórica, Estados Unidos ha concentrado su política industrial en sectores relacionados
con la defensa, como elemento clave
de la seguridad nacional. En este país todo lo relacionado
con la seguridad nacional en el sentido
amplio, como por ejemplo es la lucha contra una
pandemia, podría poner en cuestión su soberanía y
el funcionamiento de su defensa militar, por lo que
tiene la máxima prioridad del Presidente y de sus
gobiernos respectivos, con independencia de que
sean republicanos o demócratas. Adicionalmente,
los distintos gobiernos han venido promoviendo una
política comercial activa orientada a mejorar la posición
comercial de Estados Unidos en el mundo.
Dicha política se canaliza desde 1962 a través del
US Trade Representative (USTR), que es el organismo
responsable de implementar las políticas comerciales
de Estados Unidos, y es miembro del Gabinete
del Presidente. Estas dos áreas de intervención han
sido históricamente los pilares de la política industrial
de Estados Unidos.
La segunda guerra mundial fue un período de tiempo
que supuso para Estados Unidos un gran esfuerzo
de política industrial orientada a la defensa. Las
mejores universidades y los mejores científicos trabajaron
bajo las directrices del gobierno para atender
las necesidades de la guerra, en especial en las tecnologías
relacionadas con la detección de objetos,
los radares en sus diversas versiones y la tecnología
nuclear, cuyo exponente principal fue el Proyecto
Manhattan.
Otras áreas de intervención han tenido históricamente
una fuerte oposición de los influyentes economistas
neoclásicos y, en especial, en los años 80 con la
adopción del denominado Consenso de Washington.
Este término hace referencia a un paquete de
reformas para países en desarrollo afectados por la
crisis financiera, apoyado por instituciones como el
Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial
y el Departamento del Tesoro de Estados Unidos.
Las reformas recomendadas abarcaban políticas
de estabilización macroeconómica mediante la liberalización
económica del comercio exterior, la
reducción del Estado y la expansión de las fuerzas
del mercado dentro de la economía interna. La
política industrial fuera del sector de la defensa era
vista como un obstáculo al desarrollo y una fuente
de despilfarro de recursos económicos públicos. Solamente
eran aceptables las ayudas de estado a las
políticas de los gobiernos orientadas a la promoción
de la I+D, pero dentro de unas reglas estrictas de
competencia.

Como resultado de todo lo anterior, la industria manufacturera
de Estados Unidos pasó de representar el 18% del PIB en 1989 al 10,7% en 2021, como se
muestra en la figura 3. Esta caída de la industria manufacturera
se ve compensada por un crecimiento
del sector servicios, comercio y finanzas, lo que es
visto por los economistas neoclásicos como un signo
de progreso económico hacia una sociedad más
productiva y rica. Solo entre los años 2000 y 2010
se perdieron seis millones de puestos de trabajo en
el sector manufacturero de un total de 18 millones,
mientras que se crearon millones de puestos de trabajo
en el sector servicios, la mayoría de ellos con
salarios inferiores a los recibidos en la industria. Esto
ha hecho crecer el aumento de la desigualdad y la
disminución de la clase media norteamericana que
había sido el motor del progreso de Estados Unidos
en las décadas posteriores al final de la segunda
guerra mundial.
Caracterización de la política industrial
La política industrial de Estados Unidos en los últimos
años ha venido concentrándose en el sector de
defensa en un sentido amplio, de tal manera que,
además de las políticas promovidas por las compras
de armamento del Pentágono, se fomentan otras
políticas como las de energía, con especial énfasis
en las renovables a través de las diversas agencias
del Departamento de Energía (DOE).
Dentro del contexto de la política industrial norteamericana
hay dos agencias a destacar:
 

• DARPA (Defense Advanced Research Projects
Agency), que ha sido la promotora de
tecnologías de aplicación originalmente al
sector de la defensa, pero que han tenido
posteriormente su aplicación en el sector
civil con efectos sorprendentes sobre el progreso
de las sociedades no solo norteamericana,
sino del mundo entero, como son el
GPS y la red de Internet.
 

• ARPA-E (Advanced Research Projects Agency–
Energy), que promueve tecnologías
energéticas de alto potencial y alto impacto
que son demasiado innovadoras y tienen
un alto riesgo para que las financie el sector
privado.


La constatación de los efectos negativos sobre la economía de Estados Unidos de las políticas neoliberales
aplicadas en los años 80 hace que, a partir
de la administración del Presidente Obama (2009-
2016), comience un giro en la política industrial: el
gobierno federal lanza o refuerza el apoyo a programas
orientados a la industria manufacturera. Ejemplos
de ello son los programas SBIR (Small Business
Innovation Research), STTR (Small Business Technology
Transfer) y MPEP (Manufacturing Extension Partnership)
orientados a fomentar la introducción de las
más modernas tecnologías y procesos industriales

en las pequeñas y medianas empresas norteamericanas.
A partir de 2012, el gobierno federal comienza a
prestar atención a la innovación en las actividades
manufactureras siguiendo el modelo de los institutos
Fraunhofer alemanes (NIST, 2022). Se crean 16
institutos de innovación en procesos de fabricación
distribuidos a lo largo de Estados Unidos, y repartidos
por especialidades como fabricación avanzada y
aditiva, producción digital, robótica, electrónica de
potencia, bio-fabricación y fotónica, entre otros. Los
institutos son consorcios de grandes y pequeñas empresas
manufactureras, universidades, y los gobiernos
estatales y federal.
Impacto de efectos externos recientes
La llegada de la pandemia en marzo de 2020 constata
de manera evidente las limitaciones y carencias
de Estados Unidos en sectores clave para el progreso
de su economía. Como consecuencia de ello,
y para contrarrestar estas limitaciones, se acelera el
proceso de establecimiento de políticas industriales
orientadas a hacer frente a los efectos de la pandemia
y a garantizar la independencia tecnológica y
de suministro de Estados Unidos en ciertos productos
y sectores.
En el primer caso, la referencia fue la operación
Warp Speed (OWS), un proyecto encaminado a diseñar,
fabricar y distribuir entre los ciudadanos norteamericanos
una vacuna contra el Covid-19 en
el mínimo tiempo posible. El enfoque del proyecto
tuvo mucha similitud con los llevados a cabo por
DARPA, formándose un equipo intergubernamental
con varias agencias implicadas, entre ellas BARDA
(Biomedical Advanced Research and Development
Agency), dependiente del Departamento de Salud
de Estados Unidos.
La gran ventaja con la que contaba Estados Unidos para ejecutar este proyecto era la investigación
previa realizada durante años sobre las vacunas ARN mensajero (ARNm). Ya en 2005 DARPA había
lanzado un proyecto de investigación en este campo, en el que participó la empresa Moderna,
que posteriormente llegaría a producir y distribuir la vacuna en Estados Unidos junto con Pfizer. Uno de
los grandes problemas a los que tuvo que hacer frente este proyecto fue la falta de experiencia y
capacidad productiva de Moderna para fabricar cientos de millones de dosis en un período corto
de tiempo. En general, la dependencia de la capacidad manufacturera que las empresas farmacéuticas
americanas tenían de otros países, entre ellos China, era considerable en aquellos años. No
obstante, el resultado fue que a finales de 2020, es decir, nueve meses después de la aparición del
Covid-19, las primeras vacunas de Moderna llegaron a la población norteamericana, estimándose el

coste del proyecto financiado con fondos federales
en unos 18 mil millones de dólares.
En el segundo caso, la actuación ha sido llevar a
cabo una completa revisión de las cadenas de suministro
críticas de Estados Unidos, a raíz de la orden
ejecutiva firmada en febrero de 2021 por el Presidente
Biden para que se llevara a cabo esta tarea.
Los objetivos de esta orden incluyeron incrementar
la resiliencia, la diversidad y la seguridad de las cadenas
de suministro y, por extensión, revitalizar la
capacidad de fabricación nacional, aumentar las
capacidades de I+D y, como consecuencia, crear
más empleos.
Un año después el avance en estos dos ámbitos ha
sido significativo (The White House, 2022). Las áreas
analizadas y reforzadas han sido las siguientes: la
base industrial dedicada a la energía; la base industrial
dedicada al transporte; la producción y distribución
de materias primas y productos agrícolas; las
capacidades de la base industrial dedicada a la salud
pública y la biología; la base industrial dedicada
a las tecnologías de la información y las comunicaciones;
y la base industrial de la defensa nacional.
Pero esta revisión también ha permitido la identificación
de varias debilidades de la base industrial y
tecnológica de Estados Unidos que se concentran
en: insuficiente capacidad manufacturera; incentivos
cortoplacistas y desalineados en los mercados
privados; políticas industriales adoptadas por otros
países, alineados o competidores; concentración
geográfica de los suministros del exterior, en particular
de China; y limitada coordinación internacional
con países aliados.
Las recomendaciones que se han propuesto como
consecuencia de este diagnóstico han sido las siguientes:
reconstruir las capacidades nacionales
de producción e innovación; promover el desarrollo
de mercados que invierten en los trabajadores,
sostenibilidad y calidad; reforzar el papel del
gobierno federal como comprador e inversor en
bienes críticos para la seguridad del suministro;
reforzar las reglas y el cumplimiento del comercio
internacional; y trabajar con aliados y socios para
reducir las vulnerabilidades de las cadenas globales
de suministro.
La conclusión de esta iniciativa se recoge al final
del documento (The White House, 2022): «Durante
décadas, las cadenas de suministro y el crecimiento
de las bases industriales se han considerado en
gran medida dominio del sector privado. Pero a
medida que estas cadenas de suministro y bases
industriales se vuelven cada vez más frágiles, ya sea
por fuerzas antiguas como la falta de inversión o
fuerzas más nuevas como el cambio climático y los
ataques cibernéticos, ahora está claro que el gobierno
de Estados Unidos debe trabajar para abordar
estas amenazas a nuestra resiliencia económica
y seguridad nacional. Al hacer de las cadenasde suministro un enfoque duradero del gobierno,
podemos reconstruir nuestra capacidad de fabricación,
reinvertir en nuestra infraestructura crítica
(carreteras y puentes, pero también seguridad cibernética),
desarrollar nuevas tecnologías de vanguardia
en asociación con nuestras universidades
de nivel mundial y construir la mano de obra del
futuro. Al hacerlo, también podemos crear condiciones
más justas para los trabajadores de todo el
mundo, dar a los consumidores más opciones en
cuanto a los productos que compran, así como
impulsar un crecimiento más fuerte e inclusivo en
las comunidades de todo Estados Unidos».
Como se pone de manifiesto, es una nueva declaración
de principios de política industrial que se
aleja del enfoque tradicional norteamericano de
laissez-faire en el sector privado de la economía, y
retoma el papel del Estado como un actor clave de
la política industrial.
Previsión a medio plazo
En 2022 se han aprobado dos leyes clave que
afectarán significativamente a la política industrial
de Estados Unidos en los próximos años. La primera
ha sido la Ley conocida como CHIPS Act (Creating
Helpful Incentives to Produce Semiconductors and
Science Act), que después de un largo período de
tiempo siendo estudiada y discutida por el Congreso,
se convirtió en Ley en agosto de 2022 (McKinsey,
2022a).
Esta ley es la reacción del gobierno federal a la falta
de chips en los mercados internacionales debida a
los cortes en las cadenas de suministro y fabricación
producidos por los efectos del Covid-19. Pero también
lo es al hecho negativo que en la actualidad
Estados Unidos tiene una cuota aproximada del 12%
de la fabricación de semiconductores, cuando en
los años 90 del siglo pasado esta cuota era del 37%.
Esta situación no solo estaba poniendo en peligro el
suministro de semiconductores para usos civiles, sino
también para usos militares, lo cual podía llegar a
debilitar la seguridad nacional. Al desarrollo de esta
ley se han destinado 280 mil millones de dólares procedentes
de fondos federales para los próximos 10
años, de los que la mayor parte (200 mil millones de
dólares) están dirigidos a la investigación y comercialización
de chips avanzados, así como al apoyo
a la I+D relacionada con tecnologías punta como
el quantum-computing, la inteligencia artificial y la
formación STEM (Science, Technology, Engineering
and Maths) de la fuerza laboral norteamericana.
Unos 53 mil millones de dólares están previstos para
apoyar la fabricación de chips en suelo nacional, y
unos 24 mil millones de dólares a créditos fiscales
para promocionar la fabricación de esos chips.
También se refuerzan los institutos de innovación en
procesos de fabricación y se prevé la creación de
nuevos institutos repartidos por la geografía norteamericana.

La segunda es la Ley conocida como IRA Act (Inflation
Reduction Act), cuyo nombre no refleja demasiado
bien su contenido, y que fue aprobada
en agosto de 2022. Sus objetivos son mejorar la
competitividad económica, la innovación y la productividad
industrial de Estados Unidos (McKinsey,
2022b). Se destinan alrededor de 400 mil millones
de dólares de fondos federales a esta Ley para los
próximos 10 años con la siguiente distribución: 250
mil millones de dólares a energía (desarrollo de
baterías y energías renovables, captura de CO2,
transporte limpio, energía nuclear, eficiencia energética,
hidrógeno, y resiliencia de las redes de distribución
de energía); 50 mil millones de dólares a
promover la fabricación de diversos productos; 47
mil millones de dólares al medio ambiente; 23 mil
millones de dólares al transporte y vehículos eléctricos;
y 5 mil millones de dólares a temas relacionados
con el agua. Aproximadamente, las dos
terceras partes de estos fondos serán inyectados
mediante créditos fiscales a empresas y consumidores,
y la aplicación de los incentivos en varios
de los ámbitos descritos, como las baterías y el
vehículo eléctrico, requerirá como condición un
contenido mínimo de fabricación y suministro de
componentes de carácter nacional. Por último, es
necesario resaltar en este punto que este enfoque
contrasta con el desplegado por la Unión Europea
a través de los fondos «Next Generation UE», que
se canalizan a través de subvenciones y créditos,
al 50% aproximadamente.

CONCLUSIONES


Las crisis que nos han afectado a nivel mundial en los últimos años, y en especial la derivada del
Covid-19, nos han mostrado que los países que tienen una sólida base industrial son capaces de
resistir sus efectos mejor que los que no disponen
de esta ventaja. Si a ello se añade el hecho de
que son cada vez más los países (China, Corea
del Sur y Brasil, entre otros) que ponen en práctica
políticas industriales orientadas a favorecer a
ciertos sectores, sus empresas y sus productos con
la finalidad de competir en los mercados internacionales,
todo ello nos obliga a reconocer que el
desafío industrial al que se enfrentan el resto de
países es enorme.
Desde mediados de los años 80, China ha puesto
en marcha sucesivos planes de política industrial
dirigidos desde su gobierno central, con el claro
objetivo de hacer del país la fábrica del mundo.
Comenzando con productos manufacturados
sencillos y de baja tecnología, vendidos a unos
precios competitivos debido a su bajo precio de
la mano de obra, ha ido evolucionando hacia
productos más sofisticados y de tecnología avanzada.
Un caso paradigmático es de la fabricación
de teléfonos móviles, donde China se ha convertido
en el fabricante de aproximadamente el 50%
del total producido cada año en el mundo.

Actualmente China está presente en casi todos los
sectores manufactureros relevantes y se adentra, a
través del Plan «Made in China 2025», en diez sectores
de muy alta tecnología entre los que se encuentran
las redes inteligentes de fabricación, robótica,
semiconductores y vehículos eléctricos, entre otros.
Este nuevo Plan llevará a China a ser un referente
mundial en cualquiera de esos sectores y habrá
pasado en 40 años de ser un país subdesarrollado,
a estar en la vanguardia de las tecnologías consideradas
de futuro para las próximas décadas. Este
exitoso modelo de política industrial orientada al
crecimiento económico, dirigido desde el gobierno
central y ejecutado a través de sus empresas públicas,
se contrapone con el de, por ejemplo, la mayoría
de los países de América Latina, donde en esos
mismos años se aplicaron modelos de crecimiento
basados en las recetas liberales del Consenso de
Washington, cuyos decepcionantes resultados han
sido ampliamente documentados en la literatura
económica.
Durante ese mismo período de tiempo, Estados
Unidos aplicó también el mismo modelo liberal,
hasta que sus dirigentes políticos constataron las
negativas consecuencias económicas, sociales y
de seguridad nacional que ha traído consigo. Para
revertir esta situación, ya desde la administración
Obama se puso en marcha un nuevo enfoque de
política industrial, en el que han venido coincidiendo
desde entonces y por menos en lo sustancial,
tanto presidentes y legisladores demócratas como
republicanos
Este nuevo enfoque de política industrial norteamericana
de los últimos años, y en particular desde
2022, rompe con una larga tradición neoliberal,
bajo la cual era el mercado quien asignaba casi en
exclusiva los recursos económicos y de producción
de carácter civil. Supone también un cambio radical
a la postura tradicional de que el gobierno federal
apenas debe intervenir en los mercados o en la asignación
de recursos. Al contrario, el gobierno federal
toma el liderazgo de promover y financiar todas
las recomendaciones de política industrial descritas
anteriormente, y rompe con una larga tradición de
intervenir lo mínimo en la economía americana, pasando
a ser el primer actor de la política industrial,
algo impensable solamente 10 años atrás.
Un componente a destacar en esta nueva política
industrial es la decisión del gobierno federal de promover
no solo el progreso en campos tecnológicos
diversos como el de semiconductores y las energías
verdes, sino también promover la fabricación de los
productos derivados de esos campos tecnológicos
y, en general, de aquellos que considera estratégicos
para el desarrollo económico y la soberanía
industrial de Estados Unidos. La actividad manufacturera
que venía perdiendo protagonismo en la
estructura económica norteamericana, en muchos
casos a favor de China, pasa a estar entre las primeras prioridades del gobierno federal. Es la reversión
de una política industrial que ha durado decenas
de años y que ha considerado que el progreso económico
de Estados Unidos podría llevarse a cabo
prescindiendo progresivamente de sus bases manufactureras
en favor de otros países. El debilitamiento
progresivo de la economía norteamericana, junto a
la constatación de las debilidades estructurales de
la tradicional política neoliberal orientada hacia los
servicios, han traído consigo el giro que acabamos
de describir.


Llegados a este punto, y constatando que tanto China como Estados Unidos tienen el mismo objetivo
de política industrial, que no es otro que alcanzar el liderazgo tecnológico en los próximos años,
cabe preguntarse cuál debería ser la reacción de la Unión Europea a todas estas medidas, en especial
a las leyes aprobadas en 2022: enfrentarse a Estados Unidos por considerar que muchas de esas
medidas pueden considerase ayudas de estado y competencia desleal, o tomar buena nota de la
experiencia vivida por Estados Unidos y apoyar el relanzamiento de la inversión en tecnología y en
medios de fabricación de la Unión Europea, en aquellos sectores considerados como estratégicos.
Los autores de este artículo se inclinan claramente por esta segunda alternativa, en el entendido de
que en caso de optar por la primera se estaría condenando a nuestra industria a competir con una
desventaja permanente.

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China VS Europa: Pensamiento sistémico / Ingeniería económica

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Europa, previsiones, escenarios 2025-2030 y reforma instituciones supranacionales

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