La globalización, la OMC y
la gobernanza mundial
Antonio M.a Ávila Álvarez
Doctor en Derecho y
doctor en Ciencias Económicas
Se analiza, en perspectiva historica, el fenomeno de la globalizacion que siempre ha existido, solo que en nuestra epoca se ha intensificado,
y como se ha gobernado a traves de imperios, de directorios informales y, sobre todo de la parte puramente economica de institucionesinternacionales y en particular de la OMC
En 1942 el poeta y ensayista frances Paul Valery dijoque se iniciaba el mundo finito. Esta afirmacion es
exacta, pero a la vez incompleta.Seguramente Paul Valery queria referirse al hecho deque los impresionantes avances tecnologicos en cualquiersector hicieron posible un mundo interconectadode manera permanente, fisicamente accesible ysin agujeros negros que los avances y descubrimientosgeograficos habian hecho desaparecer. En ese sentido,efectivamente, el mundo se habria convertido en finito.Pero, por otro lado, y a pesar de las perspectivas parroquianasque desgraciadamente forman un sesgo permanentedel ser humano, el planeta Tierra siempre hasido finito, y de una u otra manera ha habido lenta, nomasiva, pero siempre permanente relacion, al menosentre Europa y Asia sea Medio o Lejano Oriente o sise prefiere entre el mundo romano-griego, el persa, elchino y el hindu y de una manera o de otra han estadosiempre interconectados.
Una esplendida pero no unica muestra de lo que decimoses el bello y erudito libro de Fernando Wulff A
orillas del tiempo. Historia entre mundos, dos mil años atrás. En ese sentido, tambien es la misma tesis queRobbie Robertson expone en Tres olas de globalización
Este autor dice que la globalizacion, se refiere al hecho de que la interrelación entre seres humanos ha adquiridoproporciones globales, los orígenes de la globalización hayque buscarlos, de hecho, en las interrelaciones lentamentetrabadas por los seres humanos desde los tiempos más remotosy en las progresivas globalizaciones de estos. En estesentido la globalización ha estado siempre entre nosotroscomo una dinámica humana, aunque no hayamos sidoconscientes de su avance.
Se entiende mejor la afirmacionde Paul Valery de un mundo finito.O dicho de otra manera, la globalizacion solo puedeentenderse en sentido historico. Se nos ha contadosiempre que el papel, la polvora o la brujula se inventaronen China, o los mal llamados numeros arabigos,o tantos apologos que provienen de la India y llegarony se perfeccionaron en Europa; luego, habia ya globalizacionen la Edad Media porque el Imperio Mongolde Gengis Khan fue una autentica autopista que facilitocontactos, conocimientos y viajes (existe ampliabibliografia, valga por todo Gengis Khan y la creacióndel mundo moderno. Jack Weatherford).
Un avance notable en la conciencia de la globalizacionlo supuso el descubrimiento, al menos en la perspectiva
europea, basicamente por los espanoles, del continente americano que unido al acceso directo maritimo de los
portugueses al Lejano Oriente, provoca lo que Serge
Gruzinski ha denominado la globalizacion iberica. Les
quatre parties du monde: Histoire d’une mondialisation.
Jack Goody El milagro euroasiático.
Tras la globalizacion provocada por los viajes de los ibericos
el mundo comienza a ser mas pequeno; migraciones,
conquistas y comercio eran los instrumentos para
acercarse, maximo cuando el tiempo y el clima afectaba
a todos, acentuaba los conflictos y lo interrelacionaba
(Vid por todo G. Parker. El siglo maldito. Clima, guerras
y catástrofes en el siglo XVII).
Es tambien cuando el conjunto de circunstancias
–religiosas, tecnicas, politicas, climatologicas, filosoficas–
impulsa la expansion europea por todo el mundo,
muy especialmente a traves del comercio. Aspecto este
que junto al impulso que da la Revolucion industrial,
es el que mas ha fijado la atencion a los investigadores
del desarrollo de la globalizacion (Vid por todo los
dos tomos de Aldo Ferrer Historia de la globalización
I-Orígenes del orden económico mundial, Historia de la
globalización II-La revolución industrial y el segundo orden
mundial y tambien Jeffrey G. Williamson El desarrollo
económico mundial en perspectiva histórica: cinco siglos
de revoluciones industriales, globalización y desigualdad).
La opinion de Williamson contrasta con la de Ferrer y
senala que uno de los problemas que plantea, al menos
inicialmente la globalizacion, es la desigualdad.
Probablemente el mejor estudio sobre la construccion
en perspectiva historica de una globalizacion es el trabajo
de O’Rourke y Williamson Globalización e historia.
La evolución de una economía atlántica del siglo XIX.
En efecto, el siglo XIX, el siglo de las revoluciones
industriales y del liberalismo inicia una extraordinaria
corriente de liberalizacion y libre circulacion de capitales,
de mano de obra y de los demas factores productivos
y un crecimiento de la prosperidad economica.
Insistimos en la idea de la libertad de la mano de obra
porque es un elemento diferenciador con la globalizacion
actual, fundamentada mas en el impulso a la libre
circulacion de capitales, la superfinanciarizacion de la
economia contrasta con fuertes controles y las restricciones
a la libre circulacion de los trabajadores.
En el siglo XIX mas de un cuarto de la poblacion europea
emigro, especial pero no exclusivamente, al continente
americano, impulsando la construccion de la economia
atlantica, a la que O’Rourke y Williamson se refieren.
Y esa emigracion, a su vez, facilito una mejora en terminos
per capita de la economia europea, pero, a su
vez introdujo fuertes presiones proteccionistas, primero
en el sector agricola –aun muy importante en porcentajes
en esa epoca–, pero tambien provoco miedo a los
emigrantes y tensiones politicas, que al no ser suficientemente
gobernadas causaron malestar politico que desemboco
en la primera guerra mundial, de la que sale un
mundo profundamente antiliberal con incremento de
aranceles frente a la tendencia a la baja en el siglo XIX,
manipulacion de los tipos de cambio y otras manipulaciones
de la moneda, politica de empobrecimiento al
vecino que junto a las divisiones ideologicas y una cierta
deshumanizacion provocan otros conflictos belicos y
especialmente la segunda guerra mundial, y es frente
a estos problemas contra los que pretenden reaccionar
desde el principio los planificadores de la posguerra,
esencialmente anglosajones (Cordel Hull, Keynes, etc.),
que son los que tratan de reaccionar.
Porque, si en definitiva la globalizacion es una tendencia
inherente a la sociedad humana, con mayor o menor
intensidad, y si como concrecion del principio de cooperacion
internacional (unico racional en un mundo
finito) solo se puede examinar y entender en perspectiva
historica, .como se gobierna?
Justo es el tema que debemos analizar y ver el papel
que ha jugado la Organizacion Mundial de Comercio
(OMC) en su construccion.
Lo primero que afirmamos es que historicamente el
gobierno ha sido informal en gran parte a traves de
la constitucion de imperios (romano, chino, persa,
mongol, etc.) que permitia –en relacion con los medios
de transporte de la epoca– crear amplias areas de libre
circulacion, pero que a su vez podian y de hecho eran
zonas de tension politica y belica en sus fronteras.
Aprovechamos para indicar que frente al concepto
imperialista del siglo XIX y principios del XX racista
y desigualitario, se esta produciendo una reevaluacion
del concepto de Imperio en el que no queremos entrar
en estos momentos.
En el siglo XIX se ensayo otro intento de gobernacion de
los diversos procesos de globalizacion, el que podemos
definir de Directorio informal, que en la parte puramente
economica juntaba en reuniones informales a los
presidentes de los grandes bancos centrales, presididos
de facto por el de Inglaterra como potencia hegemonica
y que incluia Francia, Alemania y banqueros norteamericanos.
Este sistema informal que funciono incluso en
los anos veinte tras el conflicto belico, fracaso en la Gran
Depresion de 1929 (Vid sobre esto ICE de julio-agosto
de 2009. Antonio M.a Avila. La participación del sistema
GATT-OMC en la gobernanza mundial).
Los procesos de integracion economica, pero no solo
economicos, habian avanzado tanto que tras la segunda
guerra mundial se imponian otros estilos de gobernanza
y un incremento de la formalizacion. El imperio por
su desgaste no era el metodo apropiado, los directorios
informales habian fracasado duramente en 1929. Se
ensaya ahora un intento de institucionalizacion para
mantener el orden internacional.
En la economia internacional ese ensayo de institucionalizacion
es lo que conocemos como el orden de
Bretton Woods, de cuyos origenes y creacion hay una
abundante bibliografia que hemos examinado en otras
ocasiones y que no es el momento de reproducir, si
senalar que la institucionalizacion se consigue a traves
de un tripode de instituciones con objetivos y finalidades
distintas, pero dotadas de una cierta coordinacion.
Asi para frenar la manipulacion de los tipos de cambio y
su politizacion se crea el Fondo Monetario Internacional
(FMI), que cumplio correctamente su mision hasta la
decision del presidente Nixon, en 1972, de desvincular
la relacion dolar-oro, con lo que se volvia aunque
moderadamente a los tipos de cambio flexibles. Hoy se
dedica a asesoramiento economico y prestamo.
El Banco Mundial se creo para dotar de capital a los
paises europeos devastados por el conflicto belico y a
medida que se inicio el proceso de descolonizacion para
prestamo de capitales y asesoramiento politico-economico,
en sentido amplio, a los paises subdesarrollados
y recientemente descolonizados.
La tercera pata era la creacion de una Organizacion
Internacional de Comercio (la OIC) que coordinaria y gobernaria el flujo de mercancias, eliminando las luchas
arancelarias y otras restricciones cuantitativas junto a
otras regulaciones economicas (control de las multinacionales)
que no fueron del agrado del Senado norteamericano,
que se nego a firmar la Carta de la Habana
que creaba la OIC. La Presidencia Truman, como
alternativa, lanzo la parte IV de la Carta de la Habana
dedicada a temas comerciales y arancelarios firmandose
un acuerdo, no un tratado, por tanto de menor rango
jerarquico en el sistema de fuentes de derecho, lo que
vino a ser el Acuerdo General de Aranceles y Comercio,
GATT, y que a traves de sus rondas negociadoras (7)
y su peculiar Sistema de Solucion de Diferencia, los
llamados Paneles, que han gobernado con exito las relaciones
comerciales (el arancel en el comercio industrial
practicamente ha desaparecido) hasta la constitucion, al
finalizar la Ronda Uruguay con el Tratado de Marrakech
de la OMC, un palido reflejo de lo que estaba previsto
en la Carta de la Habana.
Antes de entrar a examinar lo que es la OMC y, por
tanto, entender como puede contribuir a la gobernanza
economica mundial, es conveniente por lo que explicaremos
despues, fijarnos en el papel de Estados Unidos.
Sin ningun genero de dudas y de acuerdo con la teoria
de Kindleberger de la necesidad de un hegemon en
las relaciones economicas internacionales, EE.UU. ha
sido desde 1945 ese hegemon. Son sus funcionarios
los que discuten con Keynes el orden de posguerra, los
que imponen sus tesis y los que a traves de un delicado
reparto de poder y derecho de veto (por ejemplo en el
FMI) impulsan las instituciones a las que nos referimos.
EE.UU. es un poderoso Estado que nace de una fuerte
oposicion a las acciones externas y tiene una tradicion
de aislamiento y excepcionalismo (que tampoco vamos
a examinar) y aunque el Ejecutivo quiere una OIC, su
poderoso Senado se opone, y tiene que contentarse con
un acuerdo, no un tratado, y una no institucion que
como decimos se convierte en un actor relevante en las
relaciones economicas internacionales –que analizamos
en otros trabajos con Miguel Angel Diaz Mier–.
La OMC que se crea en la Ronda Uruguay no es
mas que el GATT de 1947, con todos sus anadidos
(Rondas, Acuerdos de Adhesion etc.) a los que
ahora se incorpora un Acuerdo sobre Servicios, GATS
el primero a nivel mundial y un acuerdo sobre los
aspectos comerciales relacionados con la propiedad
intelectual (TRIPS).
Por tanto, la OMC es el viejo GATT para las mercancias
y estos dos acuerdos, el de Servicios y el de Propiedad
Intelectual (que basicamente recoge la normativa generada
en la OMPI, pero haciendola obligatoria) a los que
hay que sumar un Mecanismo de Examen de Politicas
Comerciales, al que se someten anualmente los grandes
del comercio, EE.UU., Union Europea, Japon y cada
cinco anos los demas paises. Y un mecanismo de solucion
de diferencias que es unico para los tres grandes
acuerdos y que se formaliza en el sentido que son viejos
paneles con un organo superior al que se puede recurrir
la decision de los paneles. Una cuasi judicializacion de
primer orden.
Los norteamericanos no lanzaron la idea de la creacion
de una OMC –fue francesa para estorbar y dificultar
las negociaciones agricolas–, y por tanto si se aceptaba
la creacion de una OMC tenia que ratificarse como un
tratado y ya no un acuerdo internacional, lo que significa
juridicamente que ese derecho, el de la OMC,
es superior y de preferente aplicacion al nacional. Y,
efectivamente, en el Senado norteamericano no vieron
con buenos ojos ni la creacion de la OMC ni el fortalecimiento
de un organo de solucion de diferencias.
La fuerte oposicion a la ratificacion de un tratado, que
a su vez habia sido impulsado por los diversos ejecutivos
norteamericanos de Reagan a Clinton, obligo a la
presidencia de Clinton para conseguir que se ratificara
el tratado a crear un organo de supervision nacional
integrado por jueces norteamericanos, que examinaria
la doctrina de los paneles por si era contraria al derecho
y a los intereses norteamericanos. Solo con esa condicion
pudo aprobarse la ratificacion del Tratado de
Marrakech. El organo de supervision norteamericano
se establecio para cinco anos y concluyo admitiendo la
seriedad del Sistema de Solucion de Diferencias que
termino disolviendose.
Con estas restricciones, la OMC se puso en marcha
y el Acuerdo de Comercio de Mercancias o GATT,
1994, tenia en su seno otros doce acuerdos, algunos
tan importantes como el pionero Acuerdo sobre
Agricultura, mas el de Textiles, Valor en Aduanas
Medidas Fitosanitarias, Codigo de Subvenciones,
Codigos de Medidas Antidumping, entre otros.
Pero lo realmente importante es que la OMC hacia suyos
los principios por los que se regia el GATT: el principio
de transparencia y el de igualdad y no discriminacion.
El primero se implanto a traves de la obligatoriedad de
la publicacion de las normas relativas al comercio en
los boletines oficiales, habia muchos acuerdos secretos
que no se publicaban y obligatoriedad de comunicar a
la Secretaria de la OMC las normas que pudieran afectar
al comercio en uno de los tres idiomas oficiales –ingles,
frances, espanol– para que pudieran ser examinados
por todos los integrantes. En este sentido, el principio
de transparencia se ve reforzado por el Mecanismo de
Examen de Politicas Comerciales que elaboran con los
informes y contrainformes de las diversas partes, lo que
los constituyen los mejores documentos para conocer
el estado real de la economia de los diversos integrantes
de la OMC. Conviene recordar que las diversas politicas
de los paises son sectoriales y tienen naturaleza vertical,
agricola, sanitaria, transporte, financiera, energetica,
etc., y que las politicas comerciales son de naturaleza
horizontal, y si son correctas sintetizan esas politicas
verticales de naturaleza sectorial homogeneizandolas.
El otro principio, el de igualdad, se conseguiria a traves
de la Clausula de Nacion Mas Favorecida (CNMF)
entendida de manera multilateral e incondicional, lo
que fuerza las negociaciones colectivas (las famosas
rondas) y el principio del trato nacional que obliga a
dar el mismo tratamiento juridico y factico a la produccion
extranjera que a la nacional. Aunque este principio
tiene numerosas excepciones, las de los Acuerdos
Regionales, el Trato Diferencial en los Paises en Vias
de Desarrollo, Crisis de Balanza de Pago, etc. ahi y no
menos importante, en la OMC, las decisiones se toman
por consenso (ni voto democratico, ni ponderacion de
votos como en el Fondo Monetario Internacional o el
Banco Mundial), lo que supone que las decisiones y las
normas se aprueban cuando no hay oposicion formal
de nadie. El proceso es lento y seguro.
Con este armazon y principios, la OMC echo a andar
y genero recelos criticos; de una parte, los que criticaban
su vinculacion con las multinacionales –olvidando
que es una organizacion intergubernamental con nula
presencia privada– y, de otra parte, por no atender otro
conjunto de problemas (medio ambientales, dumping
social) que no entraban en su ambito de aplicacion o
para los que existen ya otras organizaciones internacionales
como la OIT.
Sin embargo, en una evaluacion que hicimos Miguel
Angel Diaz Mier y yo mismo sobre las dos primeras
decadas Reflexiones sobre las dos primeras décadas de la
OMC I y II en la revista BICE, demostramos que se
habian cumplido los objetivos del Tratado de Marrakech
y se habia racionalizado el comercio de agricultura
a traves del Acuerdo de Agricultura, desaparecido el
Acuerdo Multifibra y numerosas restricciones cuantitativas,
se habian celebrado varias conferencias ministeriales
(Singapur, Ginebra, Hong Kong, Seattle, Bali,
Doha), se impulsan acuerdos novedosos sobre productos
de telecomunicacion y ordenadores que se inscriben
en un Acuerdo sobre Tecnologia de la Informacion, se
incorporan nuevos paises, ya son 166, y funciona el
Sistema de Solucion de Diferencias, al que cada vez
mas acuden los paises menos ricos y el mecanismo de
examen de politicas comerciales.
Pero tras el lanzamiento de la Ronda Doha, en noviembre
de 2021, que seria la primera gran ronda negociadora
tras la de Uruguay y que abarca una veintena
de temas que pretenden la expansion del comercio en
agricultura, productos manufacturados y servicios,
especialmente se le califica de Ronda de Desarrollo
porque se pretende abordar los problemas de los paises
de desarrollo, la OMC entra en una fase de casi paralizacion
de la que no ha conseguido sacarla ningun director
general, que tampoco han sido de gran estatura politica.
.Que es lo que esta pasando?, .esta fallando la institucionalizacion
iniciada tras la segunda guerra mundial?,
no, hay una confluencia de circunstancias que frenan
avances.
En primer lugar, la incorporacion de China como gran
potencia y su espectacular –y no es el unico– desarrollo
economico, con una actitud de interpretaciones flexibles
de la norma (muy reticente en materia del Acuerdo
TRIPS) y un claro aprovechamiento de la excepcion de
los paises en vias de desarrollo o trato diferenciado, ICE,
Comercio y desarrollo: el trato diferenciado a los países en
desarrollo. Antonio M.a Avila
En segundo lugar, la fragmentacion en bloques con la
aparicion del G20, de los BRIPS, especialmente opositores
como Brasil e India a negociar el Acuerdo sobre
Agricultura, que, a mi juicio, es fundamental, ahora que
por razones presupuestarias la Union Europea esta de
acuerdo en reducir sus subvenciones.
Y por ultimo y no menos importante la resurreccion
de las tradicionales reticencias norteamericanas, preocupadas
por el ascenso de China y exacerbadas por
la presidencia de Trump que adopto inutiles y alegales
medidas comerciales unilaterales y la tomo con el
Organo de Solucion de Diferencias, vetando el nombramiento
de nuevos miembros y al estar caducado el
mandato de los anteriores ha llevado a la paralizacion
de este instrumento vital y casi unico en el panorama
mundial.
Y como telon de fondo las sucesivas crisis economicas,
especialmente la mal llamada financiera de
2008-2013 y a continuacion la paralizacion economica
mundial provocada por la epidemia del covid
de 2019-2020.
En el numero de octubre de 2024 de la influyente
revista Foreign Affairs hay un articulo –exagerado– con
el titulo de The World Is Abandoning the WTO And
America and China Are Leading the Way. La tesis de la
revista es simple, si el impulsor, EE.UU. –y la presidencia
Biden no ha corregido nada de la de Trump, solo
que es menos escandalosa– y China siguen teniendo
una retorica multilateral pero una actuacion unilateral,
la OMC esta paralizada.
Esta vision pesimista no es correcta. Si es cierto que no
avanzamos, pero en el fondo ningun pais ha retrocedido,
ni siquiera EE.UU. y China, los comites siguen
celebrandose, el Mecanismo de Examen de Politicas
Comerciales sigue trabajando, pequenos acuerdos se
van consiguiendo en temas no claves, el Sistema de
Solucion de Diferencias esta ahi, y todo el sistema ha
aguantado la extraordinaria situacion de la pandemia
del covid. Y eso ya es algo y la desigualdad mundial
con la que se inicio la globalizacion en el siglo XIX se
ha reducido.
A mi juicio, en definitiva, estamos en una encrucijada
delicada, los temas son cada vez mas complejos y
atacan al sacrosanto y no realista principio de soberania
nacional, no hay buena situacion economica mundial
que suele radicalizar las posiciones negociadoras,
no hay desgraciadamente ningun liderazgo politico
y no abandonamos lo conseguido, pero .existe una
solucion distinta y mas eficiente que la cooperacion
multilateral? Lo dudo.
BIBLOGRAFÍA
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Revista ICE, 843, pags. 45-59.
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Avila Alvarez, A. M. y Diaz Mier, M. A. (2014), ≪Reflexiones sobre
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de material de defensa y de doble uso en el primer semestre de
2013 y las dos primeras décadas de la OMC. Revista BICE, 3050
y 3058, pags. 37-46 y 27-36.
Ferrer, A. (2013), Historia de la globalización I. Orígenes del orden
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Economica, Mexico.
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mondialisation, Editions de la Martiniere, Paris.
O’Rourke Kevin, H. y Williamson, J. (2006), Globalización e historia.
La evolución de una economía atlántica del siglo XIX, Prensa
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Parker, G. (2013), El siglo maldito. Clima, guerras y catástrofes en el
siglo XVII, Editorial Planeta, Barcelona.
Robertson, R. (2005), Tres olas de globalización: Historia de una
conciencia global, pag. 18, Alianza Editorial, Madrid.
Weatherford, J. (2007), Gengis Khan y la creación del mundo
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Williamson Jeffrey, G. (2012), El desarrollo económico mundial en
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y desigualdad, Prensa de la Universidad de Zaragoza,
Zaragoza.
Wulff, A. (2024), A orillas del tiempo. Historia entre mundos, dos mil
años atrás, Ediciones Siruela, Madrid.
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