HACIA UNA NUEVA AGENDA
INDUSTRIAL EUROPEA BASADA
EN LA RESILIENCIA
Román ARJONA
William CONNELL-GARCÍA
Josefina MONTEAGUDO
Paolo PASIMENI
osn uoea en enea de Meado nteo
ndusta endento y yes
La UE se ve confrontada con una «permacrisis
» global de amplio alcance. Las disrupciones
y la incertidumbre han hecho necesaria
una nueva política industrial que incida en
la resiliencia, articulándose alrededor de la
autonomía estratégica abierta. El presente trabajo
muestra que el mercado único impulsó
la integración comercial, y apunta a efectos
positivos en términos de resiliencia asociados
a la integración de la cadena de suministro
dentro de la UE. Se detectan tendencias que
afectan a la resiliencia industrial de la UE,
como la desindustrialización y el reshoring.
Posteriormente se aborda el marco conceptual
sobre la resiliencia, diseñado para atajar las
consecuencias colaterales de los retos a largo
plazo. Y se esbozan las dos metodologías de
alerta temprana introducidas por la Comisión
uropea para identificar perturbaciones en la
cadena de suministro y dependencias, incluyendo
puntos de especial fragilidad.
INTRODUCCIÓN
LOS últimos cuarenta años
representan probablemente
el período con la mayor
concentración de cambios institucionales
y tecnológicos de
toda la historia. En cuanto a los
primeros, destacan dos hitos
clave como la creación del mercado
único europeo y el establecimiento
de la Organización
Mundial del Comercio (OMC);
entre los segundos, la digitalización
y la emergencia de
las tecnologías de la información
han tenido un impacto
muy relevante en la división
del proceso de producción. El
resultado ha sido una vigorosa
globalización (Sachs, 2020;
Bernhofen, 2016) y un mundo
cada vez más interconectado.
No obstante, a lo largo de
los últimos años, y de manera
especial desde la irrupción de la
pandemia del COVID-19, hemos
atravesado disrupciones e incertidumbre,
en un entorno de
«permacrisis» abierta y con consecuencias
a medio plazo, que
incluyen tensiones geopolíticas y
una profunda redefinición de las
cadenas de suministro globales.
Durante décadas, el avance
del proceso de integración
europea ha ido de la mano de
un esfuerzo progresivo e incesante
por consolidar el mercado
único europeo (Baldwin, 1989;
Young, 2015). Pero las tendencias
globales han provocado un
replanteamiento del paradigma
económico tradicional, basado
en la eficiencia, y su sustitución
por un modelo económico
nuevo para la política industrial,
con un protagonismo de
aspectos como la competitividad
sostenible y la resiliencia.
El presente artículo examina los
impulsores de este nuevo paradigma
económico.
En la sección dos, el artículo
analiza los indicadores tradicionales
de la integración del
mercado único y concluye que
las economías incluidas en el
mercado único presentan ahora
una mayor integración que las
de fuera del bloque. Los autores
afirman que el comercio interno
dentro del mercado único
se ha vuelto considerablemente
más uido sin fricciones,
que la progresiva integración en
las cadenas globales de valor se
ha traducido en un porcentaje
cada vez mayor de valor añadido
procedente de productos intermedios
producidos en terceros
países. Concluyen que la integración
de la producción en cadenas
globales de valor dentro del
mercado único puede aumentar
la resiliencia y evitar costes vinculados
al reshoring. Esto reviste
una importancia crucial para el
mercado único en vista del cambiante
entorno mundial.
A continuación, la sección
tres aborda la cambiante dinámica
global y detecta cuatro
tendencias a largo plazo con
un sustancial impacto en la resiliencia
de la industria de la
Unión Europea (UE): 1) la progresiva
desindustrialización en
curso con pérdida de capacidad
de fabricación en la UE, que
ha golpeado especialmente a
territorios de la UE con sectores
industriales tradicionales y
menos desarrollados; 2) nuevas
prácticas de shoring, por las
que las empresas toman cada
vez más sus decisiones de localización
sobre la base de nuevos
parámetros como las crisis
logísticas, y las cuales generan
un diagnóstico dispar en términos
de su impacto económico)
un desplazamiento progresivo
de las dependencias desde los
combustibles fósiles hacia las
materias primas; y 3) perturbaciones
de gran alcance en las
cadenas de suministro de productos
e insumos críticos para la
sociedad, algunos sometidos a
«puntos de especial fragilidad».
El artículo reconoce que una
serie de leyes recientes adoptadas
por la UE constituyen pasos
dirigidos a reforzar la resiliencia
de la base industrial de la UE.
La sección cuatro analiza
cómo ha evolucionado el marco
conceptual en apoyo de la resiliencia
industrial de la UE. Observa
cómo un mundo rápidamente
cambiante está acompañado
de un giro desde un paradigma
económico tradicional centrado
en la eficiencia hacia otro caracterizado
por un nuevo modelo
económico para la política industrialindustrial,
con la sostenibilidad y
la resiliencia como rasgos distintivos.
Dicho giro parte del hecho
de que las políticas tradicionales
no han sido capaces de resolver
adecuadamente las consecuencias
colaterales de los retos
a largo plazo, como el cambio
climático o las complejidades
generadas por las dependencias
estratégicas. Este cambio de paradigma
con la «competitividad
sostenible» como objetivo incluye
elementos novedosos, como
la adopción de nuevas prácticas
empresariales verdes y un enfoque
de «autonomía estratégica
abierta».
Por último, la sección cinco
repasa la resiliencia en la práctica,
presentando dos recientes
metodologías introducidas
por la Comisión Europea para
medir, monitorizar y anticipar
problemas en las cadenas de suministro
y dependencias estratégicas.
l mecanismo de notificación
de alertas en la cadena de
suministro (SCAN, por sus siglas
en ingls capta presiones inacionistas
y/o escasez en productos
críticos, generando señales
de alerta tempranas en relación
con posibles perturbaciones.
Utiliza el concepto de los diseños
prevalentes para detectar
variaciones anómalas de precios
cantidades en cestas predefinidas
de materias primas utilizadas
para tecnologías limpias
específicas, como los paneles
solares. Un segundo desarrollo
metodológico reciente evalúa
las dependencias estratégicas
de la UE con datos altamente
desagregados a nivel de producto.
Revisa cuidadosamente
filtra el universo de bienes
comercializados de la UE para
identificar aquellos en los que
la UE presenta dependencias estructurales
del exterior y puntos
de especial fragilidad.
EL MERCADO ÚNICO
DE LA UE COMO
PLATAFORMA PARA
LA RESILIENCIA
El comercio internacional,
medido por el cociente entre las
exportaciones mundiales totales
y el PIB, aumentó a un ritmo
medio del 6 por 100 durante las
tres décadas anteriores al estallido
de la gran crisis financiera,
casi el doble de rápido del ritmo
al que se expandió el PIB global
(3,4 por 100). Posteriormente,
parece haberse estabilizado durante
alrededor de una década,
hasta el histórico shock del
COVID-19.
En esta sección, se plantea
la cuestión de hasta qué punto
el mercado único ha sido una
palanca para la integración económica
en la UE. Dado el contexto
mundial de integración
global durante las tres últimas
décadas, tal valoración objetiva
requiere observar la integración
del mercado único no solo en
términos absolutos, sino también
con relación a un contrafactual
verosímil: ¿qué habría
sucedido si no hubiera existido
el mercado único?
Se examina la integración comercial
a través de diferentes
baremos, centrándose no solo
en los uos comerciales brutos,
sino también en el comercio en
valor añadido y en los costes del
comercio. Se calculan los niveles
alcanzados y la tendencia de
dichos parámetros dentro del
mercado único, pero también en
relación con el resto del mundo.
De este modo, se puede saber si,
y en qué medida, la integración
interna es superior (o inferior)
y progresa a mayor ritmo (o a
menor ritmo) que la integración
con el resto del mundo.
os uos comerciales dentro
del mercado único europeo han
aumentado en paralelo al crecimiento
económico general y a la
integración mundial. os uos
de comercio entre los Estados
miembros de la UE y el resto del
mundo también han aumentado
sostenidamente desde 1992. Sin
embargo, estos últimos flujos
son menores que los uos internos
dentro de la UE.
a crisis fi nanciera mundial
la pandemia del COVID-19 constituyeron
detonantes de sendos
shocks para el comercio. En la década
transcurrida entre estos dos
importantes shocks, la ratio del
comercio sobre el PIB dentro
del mercado único se mantuvo
bastante estable y el volumen de
los intercambios comerciales con
el resto del mundo descendió
ligeramente. Esto es consistente
con la ralentización del comercio
global observada a nivel agregado
mundial. Los principales
socios comerciales de la UE son
los Estados Unidos y China.
1. Comercio medido a través
del valor añadido
Este apartado se centra en el
comercio en términos de valor
añadido. Esto representa una manera
informativa de re ear cada
una de las fases que constituyen
las cadenas internacionales de
valor, en las que se produce la
aportación de valor. También proporciona
una visión más exacta de
dónde se crea valor y dónde reside
la fuente última de renta que es
eventualmente consumida.
A partir de la información
de la base de datos TiVa de la
Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos
(OCDE) (1), explotamos datos
referidos a flujos comerciales
bilaterales de bienes industriales
entre pares de países; en particular,
examinamos la proporción que el
valor añadido producido en un
determinado país representa en
la demanda fi nal total de bienes
industriales del otro país socio.
Dividimos el valor añadido
total producido en la UE y la de-
manda fi nal total de la en tres
categorías: la proporción «nacional
», la proporción «mercado
único», y la proporción «resto
del mundo». La proporción «nacional
se refi ere a aquella parte
producida y consumida dentro
de un mismo Estado miembro de
la UE. La proporción «mercado
nico se refi ere a la parte que es
producida por un Estado miembro
de la UE y es consumida por
otro Estado de la UE en virtud de
uos comerciales transfronterizos
dentro del mercado único. La
proporción «resto del mundo» se
refi ere a la parte que es producida
por un país y es consumida
por otro en virtud de uos comerciales
transfronterizos entre
un Estado miembro de la UE y un
país extracomunitario.
Calculando la participación
relativa de estas tres categorías
en la demanda fi nal total en trminos
de valor añadido, obtenemos
las proporciones relativas
por el lado de la oferta (2). Calculando
la participación relativa de
estas tres categorías en absorber
y pagar por el valor añadido totalproducido en la UE con relación
a la demanda fi nal, obtenemos
las proporciones relativas por el
lado de la demanda (3).
Durante los veinticuatro años
para los que hay datos disponibles,
las proporciones nacionales
relativas han mostrado un retroceso
constante, en consonancia con
el aumento global de los flujos
comerciales internacionales. Esto
es así tanto en lo que respecta al
lado de la oferta como en lo que
se refi ere a la demanda. Mientras
que en 1995 más de un 60 por
100 del valor añadido total se producía
internamente por cada país
y se consumía dentro de las fronteras
nacionales, dicha proporción
había bajado hasta cerca de un 45
por 100 en 2018.
La importancia relativa de los
uos transfronterizos de bienes
industriales dentro del mercado
único también se incrementó
durante el período comprendido
entre 1995 y 2018, aunque
de forma más moderada. Por el
lado de la oferta, el valor añadido
producido por dichos uos
internos se situó en torno al 23
por 100 del total al comienzo
del período y pasó a representar
alrededor del 2 por 100 al fi nal
del mismo. Por el lado de la demanda,
la proporción relativa de
dichos uos en cuanto a absorción
de la producción de bienes
industriales pasó del 22 por 100
al 26 por 100 del total.
No obstante, lo que más se
acentuó fue la importancia relativa
de los uos comerciales con
el resto del mundo. ichos uos
suponían menos del 16 por 100
del valor añadido total producido
en 1995, y aumentaron hasta más
del 29 por 100 en 2018, alcanzando
un máximo de casi el 32
por 100 en 2012. Asimismo, por
el lado de la demanda, los flu-jos de comercio con el resto del
mundo al fi nal del período eran
más relevantes que el comercio
interno dentro del mercado único,
absorbiendo un 29 por 100 de la
producción total de la UE, mientras
que veinticuatro años atrás
representaban un 18 por 100.
En resumen, lo que dicen
estos datos es que, al examinar
el comercio en valor añadido
referido a productos industriales,
la integración dentro del mercado
único ha ocurrido en paralelo
a la integración comercial global.
Las economías de los Estados
miembros presentan defi nitivamente
un grado de apertura superior
al del comienzo del período,
aunque la integración global
ha progresado a un ritmo más
alto que la interna.
2. Costes del comercio
Los costes del comercio son
otra medida útil de la integración
comercial. La progresiva reducción
de las barreras al comerciopretende favorecer la integración
comercial. En concreto, el
abaratamiento de los costes de
transporte ha propulsado el comercio
global hasta niveles sin
precedentes (Hummels, 2007).
El seguimiento de la evolución
de los costes del comercio en el
tiempo ofrece un buen proxy del
nivel de integración entre dos o
más economías.
El Banco Mundial publica
periódicamente su serie Trade
osts ataset con estimaciones
de los costes del comercio bilateral
de productos manufacturados
(Novy, 2013; Arvis et a.,
2016) (4). Utilizando estos datos
gráfi co 2, en este apartado se
analiza la evolución de los costes
del comercio bilateral entre los
28 países que formaban la UE al
fi nal del período para el que ha
datos disponibles (2018). Construimos
una media a partir de
las 756 combinaciones posibles
de costes del comercio bilateral,
para cada ao, con el fi n de detectar
tendencias en los costesmedios del comercio dentro del
mercado único (5).
Durante los veinticuatro años
para los que hay datos, existe un
descenso ininterrumpido de los
costes del comercio dentro del
mercado único. Esta es una clara
indicación de la intensidad de la
integración que se ha verifi cado
en este período, durante el que
se aprobaron varios instrumentos
legislativos de peso dirigidos
a crear un mercado único
Europeo (6). Además, los costes
del comercio al fi nal del período
dentro del mercado único son
considerablemente menores que
los relativos a los dos principales
socios comerciales, Estados
Unidos y China. Como nota positiva,
dado que los costes medios
del comercio bilateral dentro
del mercado único siguen
siendo relevantes, cualquier esfuerzo
adicional hacia un mercado
único sin fricciones tendría
un considerable impacto. Esto
es muy importante en la medida
en que Europa trata de fortalecer
su resiliencia mediante
la diversifi cación, allí donde es
posible, pero también mediante
el reshoring y la construcción de
capacidad, donde sea necesarioSi bien la información sobre
el nivel de integración apunta
a un claro resultado positivo,
la información sobre la velocidad
de la integración arroja
una imagen más ambivalente:
al comienzo del período considerado,
los costes medios del
comercio que los países de la
UE soportaban tanto dentro
del mercado único como en
relación con Estados Unidos
eran similares, mientras que dos
décadas y media de integración
progresiva condujeron a unos
costes del comercio dentro de
la UE más bajos que con Estados
Unidos. No obstante, la velocidad
de la integración con China,
alentada por una reducción de
los costes del comercio, ha sido
mayor, en particular durante la
primera década del siglo XXI.
3. Una evaluación
contrafactual
Para evaluar, de manera sintética,
el nivel relativo y la velocidad
de la integración comercial
dentro del mercado único de
la UE, se comparan indicadores
de integración entre los Estados
miembros de la UE y el restodel mundo gráfi co 3. a forma
de hacerlo es calculando, para
cada indicador utilizado en los
dos subapartados anteriores, las
ratios entre las dos medidas (7).
La comparativa del comer-
o tota indica que el mercado
único de la UE está más integrado
dentro de sus fronteras
que con el resto del mundo. Esto
sugiere que el establecimiento
del mercado único ha resultado
ser un impulsor relevante de la
integración comercial. También
podemos apreciar, no obstante,
que la ratio permanece estable
desde principios de la década de
los noventa hasta el estallido
de la crisis financiera mundial,
descendiendo posteriormente.
sto signifi ca que la velocidad de
la integración antes de la crisis
fi nanciera mundial ha ido parea
a la velocidad de la integración
global, y que posteriormente
ha sido más lenta. Después de
2013, de nuevo, la velocidad
de la integración del comercio
bruto dentro del mercado único
vuelve a ser más alta que con el
resto del mundo.
El comercio en valor añadido,
sin embargo, revela otrosmatices en esta historia. Ambas
ratios, tanto la relativa a la magnitud
del valor añadido producido
(oferta) como la relativa a
la demanda final para absorber la
producción (demanda), describen
una pauta descendente durante
el período. En concreto,
a partir de la crisis financiera
mundial, incluso caen hasta un
valor menor que uno, lo cual
implica que el comercio en valor
añadido con el resto del mundo
se vuelve más relevante que el
comercio interno dentro del mercado
único. Nuevamente, a partir
de 2013 se observa el inicio
de una reversión de tendencia,
especialmente en la dimensión
de la oferta.
a crisis financiera mundial
la posterior crisis soberana de la
zona del euro, que fue privativa
de la UE, hizo que se invirtiesen
las tornas entre la relevancia del
mercado único y la relevancia
del resto del mundo como principales
fuentes de valor añadido
producido e incorporado en bienes
intermedios, y como principal
fuente de demanda final
para absorber la producción europea.
Esto es consistente con la
renqueante y anémica recuperación
de la zona euro durante
ese período en el que el resto
del mundo, en cambio, crecía a
tasas mucho más altas.
Para calcular la reducción relativa
de los ostes de oeo
en el mercado único se construyen
dos ratios: una con el promedio
de los costes del comercio
bilateral entre cada Estado
miembro y Estados Unidos, y
otra con el promedio de los costes
del comercio bilateral entre
cada Estado miembro y China.
Utilizamos la inversa de los índices
medios de los costes del
comercio porque una reducción
implica un resultado positivo.Podemos ver, en ambos casos,
que los costes del comercio son
y se mantienen más bajos dentro
del mercado único que respecto
a los dos principales socios
comerciales. La ventaja comparativa
en cuanto a reducción de
los costes del comercio interno
y los relativos a Estados Unidos
es constante durante el período,
mientras que la reducción
de los costes del comercio con
China ha sido más rápida que la
reducción de los costes internos
en la primera mitad del período
considerado, discurriendo luego
de manera pareja durante la segunda
mitad.
4. Discusión de los
resultados
La medición de los tres indicadores
de integración presentados
en el apartado anterior apunta a
una evaluación bastante positiva,
aunque es necesario hacer algunas
matizaciones.
En primer lugar, los indicadores
tradicionales de integración,
a saber, el comercio total y los
costes del comercio, sugieren
que las economías dentro del
mercado único están más integradas
entre sí que respecto a
países terceros. Es también plausible
afirmar que su nivel de integración
es mayor del que habría
sido si el mercado único no hubiera
existido. Aunque ahora el
comercio interno total no sigue
un ritmo de integración más rápido
que el comercio con el resto
del mundo, esto puede deberse
también a que el nivel interno
de integración ya es mucho más
alto. Además, la evolución de
los costes del comercio nos dice
que el comercio interno se ha
vuelto considerablemente más
uido sin fricciones dentro del
mercado único. Por consiguiente,
un primer resultado de esteanálisis es que el mercado único
ha contribuido en gran medida a
la integración.
En segundo lugar, tenemos
que conciliar este resultado
con el que resulta del análisis
comparativo del comercio en
valor añadido, según el cual la
proporción relativa del resto
del mundo se ha vuelto más
prominente que el comercio
transfronterizo dentro del mercado
único. La explicación más
probable de esta aparente incongruencia
es el progresivo
desarrollo y peso de las cadenas
globales de valor.
La diferencia entre el comercio
total (más integrado dentro
que fuera del mercado único)
y el comercio en valor añadido
(que apunta a una importancia
relativa inversa) nos dice que,
aunque los productos finales
tienden a comercializarse de
manera más libre dentro del
mercado único, la fuente del valor
añadido incorporado en dichos
productos finales se encuentra
cada vez más radicada
en países terceros. Este resultado
está vinculado al fenómeno
de la descomposición del proceso
de producción en varias fases
y su deslocalización creciente
en diferentes países en el marco
de cadenas internacionales de
valor integradas. Tal tendencia
ha llevado a una situación en
la que una proporción cada vez
mayor de valor añadido se origina
a partir de los productos
intermedios producidos en países
terceros, y una proporción
creciente de la demanda final
para absorber el valor añadido
producido en la UE procede del
resto del mundo. Muy probablemente,
el ascenso de China
en el sistema comercial global
ha sido otra fuerza impulsora.
Estos resultados deben leerse
en perspectiva, ya que las tendencias
descritas distan mucho
de ser características exclusivas
de la UE.
Los datos disponibles no permiten,
por el momento, estudiar
el efecto que las recientes disrupciones,
como la pandemia
del COVID-19, las subidas de los
precios de la energía o la invasión
rusa de Ucrania, han tenido
sobre esta tendencia. Sin embargo,
un futuro análisis debería
analizar hasta qué punto esta
tendencia tiene continuidad o se
invierte. Desde una perspectiva
de políticas, la integración de
las distintas fases de la producción
en cadenas internacionales
de valor dentro del mercado
único puede ayudar a revertir
esta tendencia, aumentando la
relevancia del mercado común
y evitando los costes de una repatriación
total (reshoring) de la
producción dentro de las fronteras
nacionales. Este puede ser
un argumento para la política
industrial en el mercado único.
III. TENDENCIAS A LARGO
PLAZO CON IMPACTO
EN LA RESILIENCIA
INDUSTRIAL
DE LA UE
En las últimas décadas, la UE
se ha venido enfrentando a retos
cada vez más complejos en el
ámbito social, medioambiental
y económico, como son el cambio
climático, el envejecimiento
poblacional y una intensa digitalización
de su economía y sociedad.
Dichos retos han ejercido
una presión constante sobre la
economía, la industria y la sociedad
europeas y, con frecuencia,
han generado tensiones que han
llevado, por ejemplo, al aumento
de las desigualdades económicas
y a la polarización social
(Acemoglu y Loebbing, 2022
Charron, Lapuente y Rodríguez-
Pose, 2022).
Además, estos factores se han
agravado en los últimos años
debido al impacto de la «permacrisis
» (8) (Zuleeg, Emmanoulidis
y Borges de Castro, 2023), «policrisis
» (Nowotny, 2023; Henig y
Knight, 2023) o la «edad del desorden
» (9), con incesantes perturbaciones
y altos niveles de incertidumbre
(Comisión Europea,
2022). En ocasiones, estos retos
han conuido, se han retroalimentado,
con eventos globales
sin precedentes como la pandemia
del COVID-19, la agresión
rusa a Ucrania y la crisis
energética, junto con sus efectos
relacionados en los precios,
amplificando su impacto conjunto
en la economía (Allam,
Bibri y Sharpe, 2022). Muchas
de estas perturbaciones corren
el riesgo de generar repercusiones
a medio plazo en forma de
tensiones geopolíticas, algunas
relacionadas directamente con
la escasez de fuentes de energía
y materias primas, pero también
con cuellos de botella derivados
de dependencias estratégicas,
así como presiones asociadas a
la importante y profunda redefinición
de la arquitectura y la
dinámica de las cadenas globales
de valor a la que estamos asistiendo.
Con el trasfondo de este entorno
global menos disciplinado,
detectamos cuatro tendencias a
largo plazo que están teniendo
un fuerte impacto en la resiliencia
de la industria europea e inuendo
en el diseño y la implementación
de nuevas políticas públicas
en apoyo de la resiliencia económica
e industrial (10).
En primer lugar, un proceso
de progresiva desndustaación
(Rodrik, 2016) con un graveriesgo de pérdida de capacidad
manufacturera en la UE y otras
economías avanzadas. Este fenómeno
está ocurriendo a diferentes
ritmos en todo el planeta
(He, 2023) y dentro de cada
país (Yazgan, Marangoz y Bulut,
2023). La proporción representada
por la manufactura dentro
del valor añadido disminuyó sensiblemente
entre 1995 y 2022 en
la UE, pasando de representar el
20 por 100 en 1995 a un 16,7
por 100 en 2022. Por supuesto,
existen notables diferencias entre
Estados miembros en términos
de la magnitud de este descenso,
pero el efecto apunta inequívocamente
en la misma dirección
para todas las principales economías
de la UE.
Esta pérdida general de peso
de la industria sobre el PIB no
está exenta de preocupaciones
en relación con la intensidad de
las desigualdades sociales y territoriales,
así como por el descontento
político y económico que
ello puede generar (MacKinnon
et a., 2022; Diemer et a, 2022;
Rodríguez-Pose, Dijkstra y
Poelman, 2023). El riesgo de
de-sindustrialización afecta en
especial a industrias tradicionalmente
más ancladas en la
competitividad de costes y que
realizan inversiones poco productivas,
reflejo de estructuras
económicas menos resilientes
(Vu, Haraguchi y Amann, 2021;
De Oliveira, 2022).
No obstante, aunque se espera
que la transición verde traiga
consigo importantes oportunidades
asociadas a la reconfiguración
de los modelos de producción
y de consumo, de no
ir acompañado de medidas de
políticas públicas adecuadas,
ello también puede generar riesgos.
Rodríguez-Pose, Dijkstra
y Poelman (2023) apuntan enconcreto al riesgo de una distribución
desigual de las ventajas
de esta transición entre
unos territorios y otros, con la
amenaza de que beneficie más
a aquellos territorios con una
elevada concentración de capacidades
tecnológicas, innovación,
habilidades y empleo. En este
contexto, las regiones menos desarrolladas,
periurbanas y rurales
situadas en el sur y al este de
Europa podrían exponerse al riesgo
particular de un «descontento
con lo ecológico», asociado a
posibles tendencias desindustrializadoras
o a la falta de cambios
estructurales favorables inducidos
por las tecnologías verdes.
Además, el riesgo de desindustrialización
parece impulsado
por tres grandes vectores.
Uno, el progresivo avance de
los sectores orientados a los
servicios en la economía de la
UE. Según Eurostat, el empleo
industrial en la UE disminuyó
desde cerca de los 35 millones
de personas en 1995 hasta
aproximadamente 30 millones
en 2022, un 13 por 100 menos.
Dos, una pérdida de relevancia
de sectores tradicionales, como
la minería de carbón y la industria
pesada, en el valor añadido
bruto industrial total de la UE.
sto ha amplificado las disparidades
regionales entre aquellas
regiones de la UE que dependían
más de tales industrias de
largo arraigo y las que lograron
acometer con éxito un cambio
estructural. Y tres, la nueva dinámica
y arquitectura de estas
cadenas, con un desplazamiento
relevante de grandes eslabones
de estas cadenas hacia
terceros países como China durante
las últimas décadas, explicado
fundamentalmente por su
mayor competitividad de costes
(Antras y Chor, 2022).
En comparación con terceros
países socios, la amplitud,
la cadencia y el ritmo del descenso
del empleo en los sectores
manufactureros son también
distintos en la UE y en Estados
Unidos. En EE. UU., comenzó antes
(véase, por ejemplo, Rowthorn y
Ramaswamy, 1997) y con una
pérdida comparativamente mayor
de estos empleos. China, en cambio,
experimentó un crecimiento
notable de su sector manufacturero
durante las últimas décadas,
lo que le ha llevado a convertirse
en el principal fabricante y exportador
del mundo (West y Lansang,
2018). Esto está asociado
a menores costes laborales, pero
también al tamaño de sus mercados
domésticos, y a una pléyade
de políticas gubernamentales en
apoyo de la reindustrialización
(Jigang, 2020). Si bien Japón aún
conserva una sólida base manufacturera
en los sectores del
automóvil, la electrónica y la maquinaria,
también ha sufrido una
relevante desindustrialización debido
a la rápida adopción de los
avances tecnológicos, la presión
globalizadora y un giro en sus
prioridades económicas (OCDE,
2021).
En segundo lugar, han ido
surgiendo nueas tas de
«shoring», tanto a nivel global
como en la UE. Las empresas
toman cada vez más sus decisiones
de localización sobre la base
de nuevos parámetros como la
intensidad en las disrupciones en
cadenas de valor, la probabilidad
de que estas se vean afectadas
por crisis logísticas, la disponibilidad
y seguridad del acceso a materias
primas, el capital humano
y las capacidades, las inversiones
en I+D e innovación o la generosidad
del entorno empresarial
(Fernández-Miguel et a, 2022;
Alguacil, Martí y Orts, 2023;
Myro y Gandoy, 2023).
Desde la Gran Recesión, y
espoleadas por la crisis del
COVID-19, nuevas prácticas
de localización –en sus diversas
formas y denominaciones,
como reshoring, back-shoring,
on-shoring, near-shoring y
friend-shoring– parecen haber
ganado fuerza como elemento
esencial de las estrategias de las
empresas radicadas en economías
avanzadas como EE. UU.
y la UE (Somoza, 2022; Llobet,
2022). Ahora bien, la intensidad
con la que se materializan en la
práctica sigue siendo una cuestión
abierta al debate académico
(Mondres, 2022). Una evaluación
del impacto económico de,
por ejemplo, el reshoring y el
back-shoring arroja resultados
mixtos (Butollo y Staritz, 2022).
Por un lado, tales prácticas de
shoring pueden proporcionar un
fuerte seguro frente a disrupciones
globales y apoyar un mejor
acceso y seguridad de suministro
en relación con insumos críticos,
como las materias primas.
Pero los modelos económicos,
que típicamente no incorporan
los efectos positivos de la resiliencia
económica, tienden a
encontrar una relación entre el
friend-shoring y pérdidas significativas
de bienestar, comercio
y precios (Attinasi, Boeckelmann y
Meunier, 2023; Smarzynska
Javorcik et a., 2022).
En tercer lugar, se está produciendo
en la UE un despla-
aento ogeso de as de-
endenas estatgas desde
los combustibles fósiles, para los
que Europa Oriental ha sido
tradicionalmente un proveedor
clave, hacia las materias primas,
para las que la demanda de la
UE se ha visto cubierta convencionalmente
con suministros de
mercados asiáticos (11). Carrara
et a. (2023) y la Agencia Internacional
de la Energía (IEA, porsus siglas en inglés) prevén una
oferta insuficiente para cubrir la
demanda mundial de insumos
clave como el cobalto, esencial
para las baterías. Alcanzar los
objetivos de política de la UE
contribuirá a un aumento sin
precedentes de la demanda de
tales materiales durante el período
previo a 2030 y 2050. Por
ejemplo, de cara a lograr los objetivos
de REPowerEU para 2030,
Carrara et a. (2023) estiman que
la necesidad de imanes permanentes
para turbinas eólicas hará
que la demanda de metales raros
de la UE se multiplique casi por
cinco. Además, China domina
la cadena de valor mundial de
imanes permanentes desde la
minería el refinamiento hasta
la producción, y estos son fundamentales
para los vehículos
eléctricos y las turbinas eólicas
(Gauß et a., 2021; Carrara et a.,
2023, Arjona, Connell-García y
Herghelegiu, 2023).
En cuarto lugar, la UE se beneficia
claramente de una participación
abierta e integrada en
las cadenas globales de valor
(Camarero, López-Villavicencio y
Tamarit, 2022), lo que redunda
en ganancias de eficiencia resiliencia
para sus empresas. Pero
las etuaones de as adenas
de sunsto han afectado a
productos e insumos de importancia
crítica para la sociedad,
especialmente con la aparición
de puntos de especial fragilidad
o cuellos de botella (Arjona,
Connell-García y Herghelegiu,
2023) (12).
Los acontecimientos recientes
han puesto de manifiesto que
problemas de suministro inicialmente
limitados al ecosistema
industrial sanitario (por ejemplo,
equipos de protección personal)
se pueden expandir rápidamente
a la mayoría de ecosistemas industriales (por ejemplo, electrónica,
movilidad, energías renovables,
construcción e industrias
de gran consumo energético).
Problemas de suministro de insumos
energéticos (por ejemplo,
gas), materias primas básicas
(por ejemplo, magnesio)
y productos de alta tecnología
(por ejemplo, semiconductores)
corren el riesgo de retrasar la
recuperación económica y los
obetivos que la se ha fiado
para la doble transición ecológica
y digital. Estas disrupciones
en las cadenas de valor se han
visto magnificadas por efectos
de concentración de importaciones
provenientes de determinados
países proveedores, aumentos
rápidos de demanda global,
crisis logísticas o restricciones
ligadas a la política comercial.
Los ejemplos de productos en los
que la UE se enfrenta al mayor
riesgo de puntos de especial fragilidad
son diversos y van desde
la salud (antibióticos, vitaminas,
instrumental médico y productos
relacionados con el COVID-19),
hasta el sector digital (ordenadores
portátiles y componentes,
receptores de radiodifusión o
teléfonos móviles) pasando por
las energías renovables (luces led
o repuestos para bicicletas).
Además, si bien durante décadas
la globalización fue la norma
en las cadenas de fabricación
globales, la literatura económica
parece haber detectado, en
algunos casos, una ralentización
de la dinámica de las cadenas
globales de valor en forma de
una reversión de la globalización
o soasaton (Javorcik, 2020;
Blázquez, Díaz-Mora y González-
Díaz, 2023). Existen dos fuerzas
que subyacen a esta tendencia.
La primera es la reducción
de la competitividad de costes de
ciertos participantes clave en las
cadenas globales de valor, como
sus siglas en inglés) prevén una
oferta insuficiente para cubrir la
demanda mundial de insumos
clave como el cobalto, esencial
para las baterías. Alcanzar los
objetivos de política de la UE
contribuirá a un aumento sin
precedentes de la demanda de
tales materiales durante el período
previo a 2030 y 2050. Por
ejemplo, de cara a lograr los objetivos
de REPowerEU para 2030,
Carrara et a. (2023) estiman que
la necesidad de imanes permanentes
para turbinas eólicas hará
que la demanda de metales raros
de la UE se multiplique casi por
cinco. Además, China domina
la cadena de valor mundial de
imanes permanentes desde la
minería el refinamiento hasta
la producción, y estos son fundamentales
para los vehículos
eléctricos y las turbinas eólicas
(Gauß et a., 2021; Carrara et a.,
2023, Arjona, Connell-García y
Herghelegiu, 2023).
En cuarto lugar, la UE se beneficia
claramente de una participación
abierta e integrada en
las cadenas globales de valor
(Camarero, López-Villavicencio y
Tamarit, 2022), lo que redunda
en ganancias de eficiencia resiliencia
para sus empresas. Pero
las etuaones de as adenas
de sunsto han afectado a
productos e insumos de importancia
crítica para la sociedad,
especialmente con la aparición
de puntos de especial fragilidad
o cuellos de botella (Arjona,
Connell-García y Herghelegiu,
2023) (12).
Los acontecimientos reciChina (Huang, Sheng y Wang,
2021). La segunda, las perturbaciones
en el suministro y las
crisis logísticas, y las dependencias
estratégicas. La superposición de
estas dos fuerzas ha generado un
clima proclive a la adopción de
políticas de autonomía estratégica
abierta en todo el mundo (13)
(Van den Abeele, 2021; Attinasi
et a., 2022ab). Sin embargo, los
datos no parecen avalar de forma
concluyente una reversión de la
tendencia globalizadora, al menos
por ahora (Seifermann, 2022).
En este contexto, la UE está
aplicando un nuevo enfoque
de política industrial (14) en
aras de la resiliencia basado
en el concepto de «autonomía
estratégica abierta», centrado
en dos objetivos. El primero
es la importancia del papel de
la UE como socio abierto al
comercio internacional basado
en un sistema de reglas estables.
El acceso a las cadenas de
comercio y suministro globales
ha demostrado ser muy eficaz
para promover la productividad
de las empresas europeas
(Shu y Steinwender, 2019), su
innovación (Akcigit y Melitz,
2021; Comisión Europea, 2022) y
su resiliencia (Baldwin y Freeman,
2022a; Baldwin, Freeman y
Theodorakopoulos, 2022b).
El segundo es crear capacidad
interna donde sea necesario en
la UE y, en particular, en ámbitos
estratégicos como la salud,
las baterías, el hidrógeno, los
chips o las materias primas. Los
principales socios comerciales
de la UE, por su parte, también
han ido adoptando estrategias
análogas (15).Acontecimientos recientes,
como la pandemia del
COVID-19, la guerra de agresión
rusa contra Ucrania y la subida
de los precios de la energía, hanreforzado este objetivo político
de la UE, que ha desplegado su
agenda de autonomía estratégica
abierta a fin de evitar riesgos
asociados a la «no disponibilidad
» de productos críticos, intermedios
o finales. l plan industrial
asociado al Pacto Verde
(Green Deal) (16), y una batería
de leyes aprobadas en la UE que
incluyen la Ley Europea de Chips
(17), la Ley Europea de Materias
Primas Críticas (18) y la Ley sobre
la Industria con Cero Emisiones
Netas (19), son pasos claros en
esa dirección. Estas iniciativas
reflejan la determinación de la
UE en garantizar una agenda
de política industrial impulsada
por la resiliencia, que asegure el
suministro de productos críticos.
Habida cuenta de la rápida
evolución del contexto político y
económico esbozada al comienzo
de esta sección, parece más pertinente
que nunca revisar y mejorar
periódicamente la metodología
introducida por la Comisión
Europea (2021b) para detectar,
monitorizar y anticipar dependencias
estratégicas en ecosistemas
industriales sensibles, como
proponen Arjona, Connell-García
y Herghelegiu (2023).
UN NUEVO MARCO
CONCEPTUAL PARA
SUSTENTAR LA POLÍTICA
DE RESILIENCIA
El mundo rápidamente cambiante
descrito ha venido acompañado
de una creciente conciencia
de que los paradigmas
tradicionales en materia económica
y de políticas también
tendrán que evolucionar y adaptarse;
es decir, debemos repensar
nuestro modelo económico.
Aunque las consideraciones de
eficiencia impulsadas por el mercado
han sido catalizadores de
prosperidad económica y un pilar
merclave
del modelo económico de
Europa hasta la fecha, también
han mostrado cierta incapacidad
para resolver las consecuencias
«colaterales» tales como el cambio
climático antropogénico, las
dependencias estratégicas respecto
de terceros países y sus
vulnerabilidades asociadas, o
unas crecientes desigualdades
socioeconómicas territoriales.
La pandemia y la reciente
crisis energética han puesto a
la vista una serie de incómodos
equilibrios o compromisos
(tadeos). Hemos aprendido
que las estructuras de producción
eficientes que hacen a nuestro
negocio competitivo también
pueden crear vulnerabilidades
en forma de dependencias de
productos o tecnologías, y eventualmente
provocar escasez de
productos críticos, como los
equipos de protección individual,
las vacunas o tecnologías críticas
como los paneles solares fotovoltaicos.
Hemos sido testigos
del trilema que converge en la
política energética y lo difícil que
resulta compaginar sus tres vértices
–energía asequible, segura
y limpia (descarbonización)– sin
renunciar a uno a costa de otro.
Lo obvio ha monopolizado el
primer plano de la atención. Los
mecanismos de mercado desempeñan
una función esencial y, en
último término, aliviarán algunas
de las disrupciones que sufre la
economía. Sin embargo, no son
suficientes cuando las brechas
entre los beneficios sociales y
privados se vuelven demasiado
grandes. Ahí, la racionalidad
económica de las políticas industriales
debe entrar en juego, con
aspectos tales como la sostenibilidad
(en sentido amplio, abarcando
tanto lo verde como lo
social) y la resiliencia asumiendo
un papel decisivo de un nuevomodelo económico, uno más
dispuesto a dar respuesta a las
ineficiencias económicas a los
«nuevos daños colaterales».
Incluso mecanismos de mercado
tradicionales, como el uo
sueteano de destrucción
creativa, no parece estar funcionando
adecuadamente en las
actuales circunstancias. Recientes
análisis muestran que el mecanismo
de reasignación en términos
de entrada y salida de actores de
innovación se ha ralentizado significativamente
en Europa a lo
largo del tiempo y está jugando
un papel en lastrar la creación
y la difusión de innovación
(Comisión Europea, 2022). Asimismo,
un análisis reciente de
Biondi et a. (2023) muestra una
reducción generalizada de las
tasas de reasignación del empleo
en Europa, junto con una disminución
del número de empresas
de reciente creación y su participación
en la actividad total.
Con este telón de fondo,
algunos de los principales ingredientes
de la nueva forma
de hacer negocios incluyen un
giro hacia paradigmas económicos
más justos y con propósito,
desde modelos cimentados en
el statu uo (business as usual)
en favor de otros más «inusuales
»: 1) la adopción de nuevas
prácticas de negocio en las que
las decisiones en materia de inversión
y de innovación revisten
tanta importancia como las relativas
a la competencia; 2) utilizar
insumos más caros si eso reduce
las dependencias estratégicas,
garantiza la sostenibilidad y mejora
la resiliencia; y 3) pensar no
solo en los puestos de trabajo,
sino también en la calidad de
los mismos. A nivel de políticas,
estamos asistiendo de hecho a
un cambio de rumbo, dejando
de buscar cubrir huecos de merclave
cado insatisfechos y optando por
introducir cierta direccionalidad
en las políticas con un enfoque
orientado a la misión. Esto ha
adoptado la forma de un «renacimiento
» en la política industrial,
priorizando la inversión en
áreas como el crecimiento sostenible
y la competitividad.
El objetivo es crear una economía
que crezca de manera
equilibrada y sea capaz de integrar
tanto consideraciones
distributivas como los límites
naturales, así como de resistir
shocks, demostrando capacidad
para adaptarse y recuperarse
«hacia adelante». No es bastante
con recuperarse hasta el punto
anterior; la recuperación con una
visión «hacia adelante» hace que
el descontento generado por los
shocks y por las necesarias transformaciones
estructurales resulte
más aceptable.
El ADN del modelo económico
está ahora gravitando en
torno a la competitividad, la
sostenibilidad y la resiliencia, y
adoptando en concreto la forma
de una agenda de «competitividad
sostenible». En una reciente
Comunicación (10), la Comisión
ha intentado proponer un marco
cuyos principales pilares son precisamente
esos. Reconociendo
las interacciones entre eficiencia
económica, resiliencia, objetivos
sociales y medioambientales, la
Comunicación hace énfasis en
la necesidad de trabajar simultáneamente
sobre varias palancas
de competitividad sostenible,
que van desde el acceso al capital
privado, el I+D y las capacidades
domésticas en áreas críticas que
incluen la eficiencia en el uso de
recursos la cualificación de la
mano de obra.
La complejidad del modelo
económico orientado hacia
la competitividad sostenible es
esencial, ya que podrían materializarse
relaciones inversas entre
sus diversos objetivos a largo
plazo y entre estos y los objetivos
a corto plazo. Con sus señales
de precios, la reciente crisis energética
es un ejemplo de cómo
las fuerzas del mercado pueden
a menudo ayudar a alinear
objetivos privados y públicos.
Por ejemplo, la transición verde
podría implicar un abandono de
la energía «marrón» (hasta hace
poco) más barata y su reemplazo
por soluciones limpias más
ecológicas que son, en conjunto,
más caras si el nivel de madurez
de las tecnologías asociadas es
todavía bajo o no están listas
para su despliegue completo
(21). En este contexto, la crisis
energética ha ofrecido una oportunidad
para alinear consideraciones
a corto y a largo plazo,
y para desplegar las herramientas
para crear una sólida industria
verde limpia futura en la UE.
En la próxima sección repasamos
cómo la está reconfigurando
su caja de herramientas
de políticas, porque los enfoques
tradicionales ligados a la eficiencia
podrían no ser suficiente 22.
Por lo pronto, hay dos aspectos
de la caja de herramientas que
merecen subrayarse: la necesidad
de un argumentario verde
para la inversión privada; y el
papel del mercado único.
La consecución de los objetivos
en materia verde y de resiliencia
de la UE requiere de inversiones
masivas en el desarrollo y
despliegue de nuevas tecnologías
limpias, las cuales serían imposibles
de alcanzar sin la plena involucración
del sector privado (23).
Por ejemplo, se estima que las
necesidades de inversión para
impulsar la capacidad de fabricación
de la UE de energía eólica
solar fotovoltaica, bombas de
calor, baterías y electrolizadores
ascienden a unos 92.000 millones
de euros durante el período
2023-2030 (24). A través de la
inversión pblica, la financiación
directa o con avales, pero también
mediante el establecimiento
de normas claras que rijan las
relaciones económicas al tiempo
que eviten una carga regulatoria
excesiva, la intervención pública
actúa como un factor reductor
del riesgo y un catalizador de la
inversión privada.
Nuestro activo más importante
sobre el que basar un argumentario
verde en Europa
para culminar con éxito la doble
transición ecológica y digital
es el mercado único, un entramado
en el que se reúnen las
ventajas de la escala, la cualificación,
la especialización, la
innovación y la diferenciación,
sustentado por unos mercados
de mayor tamaño. El mercado
único es algo más que un «mercado
», pues junto a un marco
normativo común que reduce o
elimina el riesgo de las inversiones
se combinan la capacidad
para establecer estándares globales
con las ventajas asociadas
al fistoe y la posibilidad de
tejer alianzas sectoriales.
V. RESILIENCIA EN LA
PRÁCTICA: DETECCIÓN
TEMPRANA DE
PUNTOS DE ESPECIAL
FRAGILIDAD Y
PROBLEMAS EN
LA CADENA DE
SUMINISTRO
Con el objeto de mejorar la
preparación para afrontar los
riesgos derivados de las dependencias
estratégicas, utilizamos
un marco cuantitativo para
monitorizar las perturbaciones
en las cadenas de suministro
Hemos desarrollado una nueva
herramienta de vigilancia denominada
SCAN (siglas en inglés
de notificación de alertas
en las cadenas de suministro)
cuyo objetivo es captar señales
de presiones inflacionistas y/o
escaseces signifi cativas de productos
críticos que resultan de
desequilibrios entre demanda
y oferta, por ejemplo, cuando
la oferta no es capaz de atender
un repunte de la demanda.
La herramienta SCAN opera
a dos niveles diferentes: de productos
y de sectores industriales.
Cada nivel de operación tiene
por objeto informar diferentes
tipos de respuesta de políticas. A
nivel de producto, SCAN concentra
su enfoque en un conjunto
de productos o tecnologías críticos
y/o estratégicos. Al enfocarse
solo sobre productos, SCAN
puede informar directamente
acerca de políticas orientadas
(por ejemplo, la reciente Ley
Europea sobre Chips). Por otro
lado, un análisis similar puede
llevarse a cabo a nivel de sectores
industriales para identifi car
disrupciones con consecuencias
más significativas a nivel agregado.
Esta capa adicional de
perspectiva de SCAN aporta un
entendimiento más profundo
del nivel de tensión y su impacto
signifi cativo en trminos económicos
para la UE en conjunto.
Actualmente, si bien admite
ampliaciones, la aplicación de
SCAN se ha centrado fundamentalmente
en los bienes ustea
(primeras fases) de la cadena de
valor de un producto, en concreto
sus materias primas. Al concentrarse
en este segmento de
la cadena de valor, SCAN puede
utilizarse para generar alertas
tempranas de disrupciones potenciales
en la parte de la cadena
que, en ciertos casos, tiende aexperimentar una mayor concentración
de la producción en cada
ubicación geográfi ca.
SCAN utiliza el concepto de
diseños que subyace a un grupo
de tecnologías limpias, pudiendo
incluir diferentes «cestas de materias
primas» utilizadas como
componentes para una determinada
tecnología (ver gráfico
4). Por ejemplo, los paneles
solares pueden fabricarse utilizando
distintas combinaciones
de materias primas (es decir,
distintos diseños tecnológicos).
Estas materias primas incluyen
en particular el silicio, el borato
y el fosfato; el cadmio y el telurio;
el cobre, el indio, el galio y
el selenio; pero también muchos
otros. Como primera aproximación
a una posible perturbación
grave, SCAN se ha centrado en
las materias primas utilizadas
en los diseños tecnológicos más
extendidos (Benoit et a., 2022;
Amaral et a., 2022).
En el ejemplo de los paneles
solares, el diseño tecnológico
basado en el silicio (junto con
el borato y el fosfato) suponía,
en 2020, una cuota de en torno
al 95 por 100 de la producción
anual. Al evaluar posibles perturbaciones
graves en la cadena
de suministro, la evaluación
combina el criterio de las tecnologías
de mayor prevalencia
junto con el ejercicio SCAN, permitiendo
enfocarse específi camente
sobre las materias primas
críticas necesarias para fabricar
paneles solares basados en el
silicio.
Comprender los diseños tecnológicos
de mayor prevalencia
en la tecnología crítica o estratégica
objeto de análisis es solo
parte del ejercicio de vigilancia.
Una vez que el análisis ha limitado
el ámbito de las materias
primas a examinar, la metodología
SCAN utiliza indicadores de
alta frecuencia para monitorizareficazmente variaciones anómalas
en los precios (al alza) y en
las cantidades (a la baja). En este
contexto, realizamos un control
exhaustivo de la evolución periódica
tanto de los precios de
importación (medidos en valor
unitario) como de las cantidades
importadas (medidas en volumen).
Los resultados del análisis
SCAN se ilustran utilizando
cuatro cuadrantes que reean
variaciones en cantidad y variaciones
en precio, como se puede
observar en el gráfico 4) para
resumir la información sobre la
posible tensión soportada por
determinadas materias primas.
La herramienta de vigilancia
SCAN también permite anticipar
tensiones en la cadena de suministro
a nivel de producto casi
en el momento mismo en que
se materializan, y permite inferir
si dichas disrupciones observadas
tienen carácter transitorio o
persistente. Si el mismo tipo de
perturbación ocurre en sucesivas
tandas de SCAN, ello es señal de
que el problema tiene carácter
persistente y se requiere prestar
particular atención al problema
identificado.
Dado que este ejercicio neutral
y basado en datos no puede
anticipar perturbaciones no
materializadas, debería complementarse
con indicadores
estructurales que den una indicación
de vulnerabilidades ex
ante susceptibles de materializarse
en tensiones en la cadena
de suministro si suceden
determinados eventos. A tal fin,
el punto de arranque de este
análisis es 2021, año en que la
Comisión Europea introdujo su
metodología ottou y basada
en datos para evaluar las
dependencias estratégicas de la
UE sobre productos.En una reciente publicación
(Arjona, Connell-García y
Herghelegiu, 2023), ampliamos
esta metodología para anticipar
y monitorizar dependencias estratégicas
explotando la nueva
base de datos sobre comercio
FIGARO aportada por la Comisión
Europea, que incorpora la necesidad
de filtrar las reeportaciones
en el comercio internacional. La
falta de un tratamiento correcto
de las reexportaciones es un
inconveniente presente en muchas
bases de datos sobre comercio,
y puede llevar a incrementos o
disminuciones artificiales del
número de productos dependientes.
El análisis de dependencias
complementa así diversos estudios
recientes que analizaron los
factores que afectan a la resiliencia
de las cadenas de suministro
(Inoue y Todo, 2022; Metelli et
al. 2022; Baldwin y Freeman,
2022a; Baldwin, Freeman y
Theodorakopulos, 2022b; Benoit
et a., 2022; Martin, Mejean
y Lagrogne-Joussier, 2022,
Lebastard y Serafini, 2023;
Schwellnus et a., 2023). Además,
sirve de complemento a estudios
que han analizado vulnerabilidades
globales y nacionales (Bonneau
y Nakaa, 2020; Jaravel y Mejean,
2021; Comisión Europea, 2021;
Reiter y Stehrer, 2021; Ioannou et
al., 2023; Schwellnus, Haramboure
y Samek 2023a; Schwellnus et a,
2023b).
La evaluación de las dependencias
de productos de la UE
se basa en un análisis exhaustivo
de alrededor de 5.400 productos
importados por la UE durante el
período 2017-2020. El objetivo
fue revisar cuidadosamente y
filtrar estos productos para identificar
casos en los que la e-
hibía dependencias estructurales
del exterior. Un producto es clasificado
como dependiente del
exterior si satisface tres criteriosclave. Primero, la mayor parte de
las importaciones de países
de fuera de la UE tiene su origen
en menos de tres países extranjeros.
Segundo, las importaciones
de fuera de la UE representan
al menos el 50 por 100 de las
importaciones totales de dentro
de la UE. Y tercero, las importaciones
de fuera de la UE superan
el total de exportaciones desde
la UE. Esto es entonces complementado
con una evaluación de
la posición agregada relativa
de cada uno de los bienes comercializados
en base a los mismos
tres indicadores económicos.
En consecuencia, a partir de los
productos previamente identificados
como dependientes, pretendemos
seleccionar aquellos
que forman parte además del
decil 10 de la distribución de los
5.400 productos del Sistema Armonizado
HS6, es decir, los más
dependientes.
Combinando estos tres criterios,
se obtienen las dependencias
de productos de la UE en
forma de productos que exhiben
una concentración excesiva en
fuentes etraneras, son significativamente
escasos dentro de
la UE y tienen una baja probabilidad
de sustituirse con producción
interna. Dentro de las
industrias intensivas en energía,
la lista de productos dependientes
incluye, fundamentalmente,
materias primas utilizadas como
insumos en otros diversos sectores
industriales. Esto abarca
el manganeso, el níquel, el aluminio,
el cromo, los metales de
tierras raras, el molibdeno, los
boratos, el uranio, el silicio y
los imanes permanentes, entre
otros. Además, se identifican
dependencias relativas a fuentes
de energía tradicionales, como
el cobre o el coque y los gases
de petróleo. En el ecosistema
industrial de la salud, los produc
tos dependientes engloban una
gama de compuestos heterocíclicos,
alcaloides, ciertos medicamentos,
vitaminas, instrumentos
médicos (por ejemplo, aparatos
de cintigrafía, mecanoterapia u
ortopedia), y productos relacionados
con el COVID-19, como
guantes quirúrgicos o prendas
de protección. El ecosistema de
energías renovables presenta
dependencias en lo que respecta
a materias primas cruciales para
la transición verde, así como en
productos finales como células
fotovoltaicas o lámparas led.
Dentro del ecosistema digital,
algunos productos destacables
incluyen los ordenadores portátiles,
los teléfonos móviles, los
monitores y los proyectores.
na vez identificadas las dependencias
de la UE en relación
con productos de importancia
estratégica a nivel de productos
individuales, se puede inuir
sobre las acciones de política
eficaces como realizar esfuerzos
de diversificación, aumentar la
sustituibilidad de la producción,
construir capacidad interna o de
almacenamiento– a través
de un mejor entendimiento de
las características concretas de la
red global del comercio asociada
a esos productos. Analizar las
redes globales del comercio de
las dependencias de la UE tambi
n puede audar a identificar
vulnerabilidades adicionales en
forma de «puntos de especial
fragilidad» (a los que nos referiremos
como SPOF, por sus siglas
en inglés) o cuellos de botella.
Nuestro análisis de dependencias
sugiere que el riesgo relativo de
experimentar un SPOF está in-
uido por dos grandes factores
el nivel de centralidad de grados
de salida que tiene un producto
dentro de una red global y la
concentración de las exportaciones
mundiales de ese producto
A partir de estos dos factores,
identificamos productos en los
que un país exportador ocupa
una posición de nodo central
en las redes comerciales de numerosos
países, y en los que hay
probabilidades de una elevada
concentración de la producción
mundial en un único país.
El riesgo de experimentar un
SPOF global viene determinado
por la comparación de la posición
relativa de cada producto
comercializado según los indicadores
anteriormente mencionados.
Los productos con el riesgo
más alto de SPOF se encuentran
clasificados con el ranking más
alto (esto es, en el decil 10) del
total de productos HS6 comercializados,
mientras que aquellos
con el riesgo más bajo reciben
un ranking más retrasado. Una
vez que las posiciones relativas
de cada producto comercializado
han quedado establecidas,
revisamos de nuevo las 204
dependencias de la UE previamente
identificadas para evaluar
su vulnerabilidad e informar las
decisiones de política en cuanto
a posibles estrategias de mitigación.
De los 204 productos dependientes,
alrededor del 20 por
100 se encuadran en la categoría
del decil más alto, indicando el
riesgo más elevado de experimentar
un SPOF global, en tanto
que solo el 6 por 100 se encuentran
en la categoría de riesgo
más bajo. Dentro del riesgo más
alto, encontramos productos
con diversas aplicaciones estratégicas,
incluyendo las relativas
a la salud (como antibióticos,
vitaminas, instrumentos médicos
y productos COVID-19), la
tecnología digital (como ordenadores
portátiles, componentes,
receptores de radiodifusión o
teléfonos móviles) y las energías
renovables (como luces led).
Como conclusión, las medidas
de política eficaces para mejorar
la resiliencia de las cadenas
de suministro de la UE deberían
tener como fundamento un robusto
análisis de datos. Unos
datos precisos y actualizados son
un requisito esencial para monitorizar
la resiliencia de la cadena
de suministro e identificar las
dependencias de la UE. Sobre la
base de unos datos exhaustivos,
los responsables de política económica
pueden identificar vulnerabilidades,
anticipar riesgos
e implementar estrategias perfiladas
con el objetivo de mejorar
la resiliencia. Como hemos visto
en ambos ejercicios, explotando
el poder del análisis de datos, los
responsables de política económica
pueden obtener percepciones
valiosas sobre la dinámica de
las cadenas de suministro para
identificar áreas críticas de meora
e implementar unas medidas
mejor orientadas.
VI. CONCLUSIONES
El mundo en general, y la
UE en particular, afrontan un
nuevo y prolongado período de
«permacrisis». Caracterizado por
altos grados de disrupción e incertidumbre
y una dinámica del
comercio en rápida transformación,
este nuevo contexto global
está provocando un cambio
del paradigma económico que
venía sustentando hasta ahora
las decisiones en materia de política
económica en la mayoría
de economías avanzadas. Este
giro nace de las preocupaciones
por la seguridad económica
(Sullivan, 2013; Comisión Europea,
2023) y sienta las bases
para una nueva política industrial.
El nuevo paradigma económico
trasciende a las consideraciones
tradicionales de eficiencia
para adentrarse en un nuevo enfoque
marcado por la búsquedade resiliencia, y cuyos ejes son la
autonomía estratégica abierta y
la competitividad sostenible.
El presente artículo ha examinado
indicadores tradicionales
de la integración del mercado
único y ha constatado cómo
unos intercambios comerciales
más uidos sin fricciones entre
las economías de la UE se ha traducido
en una mayor integración
en el seno del mercado único
que fuera de él. Ello también permite
deducir que la integración
de la producción en cadenas
globales de valor dentro del mercado
único puede ser un factor
relevante para impulsar la resiliencia
económica e industrial.
También se ha examinado
la cambiante dinámica global,
detectando cuatro tendencias a
largo plazo con un importante
impacto en la resiliencia: riesgo
de desindustrialización, nuevas
prácticas de shoring, un desplazamiento
en las dependencias estratégicas
desde los combustibles
fósiles hacia las materias primas, y
perturbaciones en las cadenas de
suministro relativas a productos
e insumos críticos para la sociedad.
Con este telón de fondo,
una serie de leyes recientemente
aprobadas en la UE van encaminadas
a fortalecer la resiliencia de
la base industrial de la UE.
El artículo también ha presentado
un análisis de la evolución
del marco conceptual con atención
a la resiliencia industrial de
la UE. En él se hace hincapié en
que las políticas tradicionales
han mostrado cierta impotencia
a la hora de responder a las
consecuencias colaterales de los
retos socioeconómicos a largo
plazo. Se concluye con la descripción
de dos metodologías
recientes desarrolladas internamente
por la Comisión Europeapara monitorizar y generar alertas
tempranas de problemas en
la cadena de suministro y dependencias
estratégicas, haciendo
énfasis en las vulnerabilidades y
los puntos de especial fragilidad.
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