¿Por qué gravar la riqueza? (I): Galgos o Podencos
de Antonia Díaz y Luis Puch
Los economistas Emmanuel Saez y Gabriel Zucman publicaron a principios de año un artículo en el que defienden la propuesta de la Senadora demócrata Elizabeth Warren sobre un impuesto a la riqueza de los ultra-ricos. La defensa se basa en buena parte de sus estudios previos al respecto (y junto a Thomas Piketty), y de los que ya se ha hablado en este blog: por ejemplo, muy recientemente Miguel Almunia aquí, Santiago Sánchez-Pages aquí, y Samuel Bentolila en éste post. La cuestión relevante es que el impuesto sobre la riqueza, que en España llamamos Impuesto sobre el Patrimonio, se ha situado en el centro de la agenda política tras el alarmante aumento en la desigualdad que la Gran Recesión ha dejado en muchos países. A este respecto, podemos recordar también las entradas de Samuel Bentolila sobre la distribución de la riqueza en España (aquí y aquí). El aumento de la desigualdad en la distribución de la renta y la riqueza está bien documentado para Estados Unidos, pero quien quiera tener una perspectiva global puede leer este artículo de Zucman.
¿Debe preocuparnos el aumento en la desigualdad en la distribución de la renta y la riqueza? Nosotros creemos que sí, y al menos por dos razones. La primera es de orden político: cuando aumenta la desigualdad, los votantes tienden a favorecer opciones políticas que impulsan la polarización del debate, a veces hasta el punto de desestabilizar las democracias y las economías (véase aquí, aquí o aquí para algunas referencias). La segunda razón, que como economistas nos cae más de cerca, es de eficiencia económica: cuando el aumento en la desigualdad se debe a la caída en la movilidad social, y especialmente si se amplifica por dicha caída, se pierde eficiencia porque deja de aprovecharse el talento de todos (véase este informe de la OCDE para más información al respecto).
La siguiente pregunta es, ¿habiendo tantos instrumentos de política económica, por qué habría que luchar contra la desigualdad con impuestos? La respuesta de Saez y Zucman es que dicha lucha está motivada por una cuestión de equidad horizontal. Actualmente, dicen, los ricos pagan, proporcionalmente, menos impuestos que los pobres. Esta circunstancia sería el resultado de la caída en los tipos impositivos marginales, del creciente acceso a ingeniería fiscal que tienen los contribuyentes con más recursos, y del retroceso del estado del bienestar. Estos argumentos, analizados en parte por Miguel Almunia en la entrada de este blog ya enlazada, no están exentos de crítica: saber la carga fiscal exacta que cada ciudadano soporta es un ejercicio de contabilidad sofisticado y no hay un criterio único sobre cómo hacer las cuentas. Existe, además, un debate muy estimulante sobre el grado creciente de concentración empresarial, y si los aumentos en la tasa de beneficio de las grandes empresas (y, con ello, la creciente compensación a los ejecutivos) son más el resultado de una mayor capacidad de extraer rentas de los consumidores, que una consecuencia de las mejoras de productividad que estas empresas están consiguiendo. De Loecker, Eeckhout y Unger se inclinan por lo primero.
En este primer post (de dos) queremos cambiar la pregunta para volver a una cuestión básica previa: ¿para qué pagamos impuestos? No debemos olvidar que pagamos impuestos para financiar unos bienes públicos que constituyen nuestro acervo común y que son indispensables para que la actividad privada pueda llevarse a cabo (véase aquí o aquí). Por eso pagamos impuestos, y cabe esperar que impuestos moderados tengan efectos positivos sobre el crecimiento económico, como por ejemplo discuten Jaimovich y Rebelo (2013). Es por esto que la pregunta tradicional de la Teoría de la Imposición Óptima es ¿cómo repartimos la factura de ese acervo de todos? Y a partir de esa pregunta, las preguntas más concretas que nos ocupan hoy: ¿Acaso debemos gravar el capital? Y si afirmamos que sí, la siguiente pregunta es ¿debemos gravar el flujo (las rentas de capital a través del IRPF) o el stock a través del Impuesto sobre el Patrimonio? ¿O quizás un poco de cada?
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¿Cuándo se debe gravar la renta del capital?
La literatura actual estudia el problema de la imposición óptima de dos maneras. Por un lado, el enfoque à la Ramsey, toma como dado que el gobierno solo tiene disponibles ciertos instrumentos impositivos. El énfasis es en la consistencia temporal de la imposición, mientras que las cuestiones distributivas pasan a un segundo plano. El segundo enfoque procede de los trabajos de Mirrless, en los que se toma como dada alguna definición de justicia distributiva, para a partir de ahí considerar los impuestos que minimizan las pérdidas de eficiencia. El resultado básico que se obtiene à la Ramsey es el de no gravar las rentas de capital. Este resultado se debe a que la teoría prescribe gravar los flujos con menor elasticidad renta para minimizar las distorsiones sobre la actividad privada (véase Chamley (1986), Judd (1985), y el resumen al respecto en el trabajo de Chari y Kehoe). Lo que ocurre es que en economías de horizonte infinito y mercados completos la oferta de ahorro es muy elástica, y de ahí la prescripción à la Ramsey.
Y es que, en efecto, la denominación “economía de horizonte infinito y mercados completos” en lenguaje cotidiano, se refiere a economías con altruismo perfecto (amamos a nuestros hijos como a nosotros mismos, etc) y en las que el mercado ofrece todas las posibilidades imaginables de seguro contra cualquier vicisitud personal. Sin embargo, cuando existe riesgo individual no asegurable, o si se modelizan las vidas finitas de generaciones sucesivas de hogares, tanto Aiyagari (1995) o Conesa, Kitao y Kruger (2009) muestran, respectivamente en cada caso, que puede ser óptimo gravar las rentas del capital. Esto se debe a que o bien los hogares tienden a ahorrar demasiado para cubrirse frente a la incertidumbre de su renta futura, o bien, a que es mejor no gravar demasiado las rentas de trabajo por ser más sensibles a los impuestos, y en la medida que quienes trabajan tienen un mayor horizonte temporal que los propietarios del capital, que en media tienen una edad más avanzada.
En el otro lado, los análisis de la imposición que siguen la propuesta de Mirrlees (1971) ofrecen fórmulas para maximizar la equidad horizontal teniendo en cuenta la distorsión microeconómica que introducen los impuestos. Sáez (2001) convierte dichas fórmulas en cantidades que se pueden estimar para diseñar un sistema impositivo. El problema de este enfoque es que es estático y no tiene en cuenta la interacción desde un punto de vista dinámico entre la acumulación de activos y las decisiones de oferta de trabajo. Para considerar dicha interacción, Kocherlakota (2005) y otros (Fahri, Golosov, Werning,…) han desarrollado un marco en el que analizar la imposición óptima sobre la renta bajo configuraciones relevantes de las distintas capacidades productivas de los individuos que conforman la economía. La dificultad con este segundo enfoque es que el marco dinámico no permite caracterizar todas las elasticidades que importan. Por su parte, la limitación de las extensiones del marco à la Ramsey es que no incorporan suficiente heterogeneidad individual como para que los resultados de equidad horizontal (es decir, distributivos al interior de una generación), sean relevantes.
Por último, conviene destacar en este breve repaso de la literatura, que ninguno de los enfoques hace verdaderamente explícito el papel de los bienes públicos como necesarios para la actividad privada. Nuestra conclusión es de nuevo, como ya dijimos en un post anterior sobre el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, que la Teoría de la Imposición Óptima nos da poca guía acerca de cómo debemos proceder en la práctica. Es decir, no hay resultados generales, por lo que estudiar la contingencia es necesario, lo que nos parece especialmente cierto en el enfoque à la Mirrlees. Eso sí, la disparidad de resultados de la Teoría de la Imposición Óptima se acompaña de uno absolutamente tajante: hay que gravar, al 100%, las rentas puras (¡rentas de monopolio!), es decir, las que se derivan de una posición predominante de mercado. Pero, ¿cuánto del aumento que venimos observando en las rentas del capital son rentas puras? El feroz debate sobre la correcta medición del poder de mercado no está cerrado.
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¿Son galgos (rentas de capital) o podencos (rentas de trabajo)?
A pesar de que la Teoría Económica actual sí propone gravar las rentas de capital, el mensaje de la literatura primitiva sobre imposición óptima parece haber calado. Y es que las rentas de capital están gravadas a una tasa sustancialmente menor que las rentas del trabajo. Según García-Miralles, Guner y Ramos (2019), el tipo impositivo medio que grava las rentas de capital en el IRPF es alrededor de un 20%, mientras que el tipo marginal sobre las rentas del trabajo supera el 40%. Esta estructura impositiva penaliza la acumulación de capital humano ya que reduce su rendimiento. La discriminación de los rendimientos del capital humano es aún mayor cuando tenemos en cuenta que el tipo máximo del Impuesto sobre Sociedades es del 20%. En algún momento habrá que computar exactamente el tamaño de dicha penalización al capital humano. Más aún, la diferencia entre los tipos marginales que soportan rentas del trabajo y rentas de capital lleva a que haya “deslizamiento” entre ambos conceptos, es decir, un fuerte incentivo a hacer pasar como renta del capital lo que es renta del trabajo, que lleva incluso al trasvase entre bases imponibles del IRPF y del Impuesto sobre Sociedades (casos llamativos son los del efímero Ministro de Cultura Maxim Huerta, o la presentadora de televisión María Teresa Campos).
¿Son dichos trasvases una práctica generalizada? No lo sabemos, pero para Estados Unidos Saez, Slemrod, y Giertz (2012) estiman desde 1960 la fracción de la renta nacional que se lleva el 0.01% de contribuyentes con ingresos más altos, así como su distribución según fuentes de renta y el tipo impositivo marginal con que se les grava. La Figura 1, tomada de ese artículo, muestra el incremento de dicha fracción, y cómo la parte de ingresos percibidos como salarios por las rentas más altas ha ido aumentando a medida que el tipo impositivo marginal ha ido cayendo. Gordon y Slemrod (2000) ya argumentan que parte del aumento en la concentración de la renta en los tramos más altos después de la Ley de Reforma Fiscal de 1986 (que en este caso redujo los tipos impositivos del Impuesto sobre la Renta respecto a los tipos del Impuesto de Sociedades), se debió a un desplazamiento de la base imponible de sociedades hacia la base imponible de personas físicas.
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Figura 1. Composición de los ingresos percibidos por el 0.01% de las rentas más altas, y evolución del tipo impositivo marginal. La figura muestra cómo las rentas del 0.01% se reparten en siete categorías: sueldos y salarios (incluidos incentivos en opciones sobre acciones), beneficios de SLs, de SAs, y de actividades profesionales, dividendos, intereses y otras rentas. La figura recoge también (eje y-derecho) la evolución del tipo marginal medio (ponderado por renta) para el top 0.01%.
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La evidencia que estos autores muestran es fascinante, y da una idea de la complejidad de los cambios que se están produciendo, pues, a la vez que las rentas del trabajo del top 0.01%, como fracción de su renta están aumentando, las rentas del trabajo, como fracción del PIB, están cayendo. Además, como muestran Autor et al. (2019), la caída de las rentas del trabajo (como fracción del PIB) se debe a que la producción se concentra en las empresas “superstars” que operan con una factura salarial relativamente menor que el resto de empresas. ¿Cuánto de esa menor factura salarial depende de que a los empleados se les pague en especie, o en fondos de salud o de pensiones? La literatura sobre compensación a ejecutivos encuentra que cada vez más se les paga en opciones sobre acciones (ISOs). ¿Cómo afecta la creación de todos esos nuevos instrumentos financieros a la estructura de compensación de los empleados? ¿Cuánto de la caída de las rentas de trabajo (como fracción de PIB) se debe a cambios en las formas de compensar el trabajo y cuanto a la revolución tecnológica? No lo sabemos y sería deseable saberlo.
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¿Cuándo gravar entonces la riqueza?
La literatura, sin lugar a duda, nos advierte que un Impuesto sobre el Patrimonio viola el principio de uniformidad por el que a bienes que son sustitutos hay que gravarlos de igual manera. Es decir, un impuesto al stock supone gravar muchas veces un mismo flujo de renta. Pero esto, aunque cierto, es una auténtica simpleza, lo que no quiere decir que la alternativa sea sencilla. En realidad, y elegido convenientemente, un impuesto al patrimonio es equivalente a un impuesto a las rentas de ese patrimonio. Supongamos que un activo genera un rendimiento del 5% anual y que, dado su nivel de renta, a una familia le toca un tipo impositivo del 40%. Eso equivale a gravar el stock al 2%. Según este informe del Consejo General de Economistas el tipo impositivo máximo con que se grava el patrimonio en España es del 2.5%. Esto es para una base liquidable de unos 10 millones de euros (lejos de las cifras de los ultra-ricos, incluso para España). Debemos tener en cuenta que hay una exención de 300.000€ por vivienda habitual, y un mínimo exento de 700.000€. En estas condiciones la agencia tributaria muestra que en 2017 el tipo efectivo medio pagado no sobrepasaba un 1%. Pagar un 1% sobre el valor de patrimonio equivale a pagar un 20% sobre la renta de ese patrimonio si su rendimiento es del 5%. Recordemos que en el IRPF el tipo medio impositivo de las rentas de capital es ése, 20%. Evidentemente, alguien que pague IRPF y Patrimonio puede encontrar que el gravamen global sobre su renta de capital, en el margen, sea del 40%, pero esto al fin y al cabo está simplemente cerca del tipo máximo con que se grava las rentas del trabajo. Por supuesto, distintos patrimonios son más o menos observables (y más o menos productivos), y lo mismo ocurre con las rentas. La hipótesis es que algunas rentas son difíciles de observar, especialmente para los más ricos, pero otras no, por lo que es posible evitar que la misma renta se grave dos veces. Todo esto va en el diseño específico del Impuesto sobre el Patrimonio, de acuerdo a su función.
Y es que, la verdadera pregunta es, finalmente, ¿qué función tiene un Impuesto sobre el Patrimonio? Nosotros creemos que su función primordial NO debe ser hacer progresiva la imposición sobre el conjunto de la renta de las personas físicas. Nuestro argumento es que su función es gravar de forma indirecta las rentas del patrimonio que son difíciles de observar, y que por equidad horizontal tenemos que encontrar la forma de gravar. Este argumento es una variante del de Piketty, Saez y Zucman (2013), al menos en lo que se refiere a esta parte de su “tríptico ideal,” del que somos bastante fans. Sin embargo, nos gusta presentar el argumento tal y como lo hemos expresado en este último apartado del post, y tras seguir la ruta que hemos resumido en los apartados anteriores, que no es la de las elasticidades estáticas. En la segunda parte de este post revisaremos las características principales del Impuesto sobre el Patrimonio en España, y su capacidad para cumplir el objetivo que hemos señalado.
de Antonia Díaz y Luis Puch
Según la Agencia Tributaria (AT), los ingresos por IRPF en 2017 fueron 77.038 millones de €, alrededor de un 6,6% del PIB. El Impuesto sobre el Patrimonio (IP) recauda menos del 2% de los ingresos por IRPF, unos 1.500 millones: una ridiculez.
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El IP es un impuesto cedido a las CCAA. Fue suprimido en 2008 de facto al establecerse una bonificación general del 100% pero fue recuperado en 2011 por la crisis. El RDL 13/2011 establece una exención de 300.000€ para la vivienda habitual, un mínimo exento de 700.000€ y la obligación de declarar cuando el valor de los activos supere los 2 millones de euros. Con carácter general, se establece una tarifa (que las CCAA pueden modificar) progresiva: hasta 167.130€ se paga el 0,2% y el tipo máximo es 2,5% para una base imponible superior a algo más de 10 millones euros. A partir de estos márgenes, las CCAA establecen los tipos y exenciones que consideran oportunos. Algunas CCAA han rebajado el mínimo exento, y otras han aumentado el tipo marginal máximo. Las que más han aumentado el tipo marginal máximo son Extremadura y Baleares. Toda la información está aquí (e incluye Navarra y País Vasco, ausentes en este post que sólo usa datos de la AT). La Figura 1 esta extraída de la AT, y muestra que la mayor parte del patrimonio declarado está en Cataluña y en Madrid. Es interesante ver que la Comunidad de Madrid y Cataluña siguen políticas radicalmente diferentes: mientras que Madrid ha optado por bonificar el impuesto al 100%, en Cataluña se ha rebajado el mínimo exento y se ha aumentado el tipo máximo. A la fuerza, la crisis y el procés, ahorcan.
Figura 1 Distribución del Patrimonio TOTAL
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En nuestro post anterior argüíamos que un impuesto sobre el patrimonio es otra forma de gravar la renta. Más concretamente, permite gravar de forma indirecta aquellas rentas y el consumo de ciertos bienes y servicios que son difíciles de observar (rentas y servicios generados por ese patrimonio, claro está). Suele ocurrir que son los contribuyentes más ricos quienes disfrutan esas rentas y servicios. Esto también lo hace, por ejemplo, el IBI que, al gravar los bienes inmobiliarios, es un impuesto sobre los servicios de las casas en propiedad. No está de más recordar que los bienes inmobiliarios son gravados porque la acción pública, mediante la inversión en bienes públicos locales, o de otra naturaleza, acrecienta el flujo de servicios a los que da acceso la propiedad de una vivienda. El impuesto es una forma de devolver al erario publico y a la sociedad su contribución en la creación de valor privado.
La digresión del párrafo anterior sobre el IBI viene a colación porque lo importante no es qué se grava, renta por IRPF o stock vía IP, sino el cuánto; es decir, el tamaño de la carga impositiva. Para saberlo con exactitud habría que cruzar los datos de los declarantes de IRPF con los de Patrimonio, pero no disponemos de los datos individuales. En este post hacemos un primer retrato de los declarantes de IP, y una aproximación a su carga impositiva total con los datos agregados que ofrece la Agencia Tributaria.
Figura 2. Porcentaje de declarantes según su renta media por CCAA
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¿Quién declara IP?
Según la Agencia Tributaria (AT), desde que este impuesto se reinstauró, el número de declarantes de IP es el 1% de los declarantes de IRPF. Debemos insistir que la AT solo ofrece datos de las CCAA de régimen común; por lo tanto, en lo que sigue no tenemos datos del País Vasco y de Navarra. El grueso de los declarantes de IP vive en Cataluña: el 37,44% (véase la Figura 2). Le siguen, de lejos, Andalucía, Comunidad Valenciana, Aragón y Madrid (con mínimos exentos más altos), todas ellas aportando alrededor del 10% de declarantes. Para hacernos una idea, en 2017, 75.600 contribuyentes declararon el Impuesto sobre el Patrimonio en Cataluña. La Agencia Tributaria ofrece un sumario del perfil en IRPF de los declarantes de IP. En la Figura 3 hemos ordenado las CCAA de acuerdo a la renta media de los hogares (normalizada por el valor medio nacional: valor 1 en el eje de abcisas). En el eje de ordenadas aparece la Base Imponible (BI) en IRPF de los declarantes de Patrimonio en número de veces sobre la renta media de un hogar representativo en España.
Figura 3. Renta Media frente a Ratio BI sobre Renta Media de los hogares, por CCAA
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En todas las CCAA la Base Imponible de IRPF de los declarantes de IP es más de dos veces la renta media de los hogares, pero nunca más de 6 veces excepto en Madrid. Por tanto, la Comunidad de Madrid destaca como un caso muy especial: los declarantes de Patrimonio tienen, con mucho, la Base Imponible más alta de todas las comunidades autónomas. Sería muy interesante descomponer qué parte de esa anomalía proviene de la distribución territorial de la actividad económica en España, y qué parte proviene de la propia distorsión que introduce el dumping fiscal que realiza la Comunidad.
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Figura 4. Patrimonio declarado sobre base imponible del IRPF por CCAA
La Figura 4 muestra la ratio de patrimonio declarado sobre base imponible de IRPF, de nuevo frente a la renta media de los hogares por CCAA. En el total de España la ratio es 24,57. Es decir, el patrimonio de los declarantes de IP es algo más de 24 veces su base imponible de IRPF. Para hacernos una idea de la magnitud de dicha ratio, podemos pensar que, por ejemplo, en la Encuesta Financiera de las Familias de 2014, la riqueza neta media de los hogares era 14,36 veces su renta media. Todo indica que los declarantes de IP son, fundamentalmente, los que están en lo más alto de la distribución de la renta.
Una cuestión que destaca de la Figura 4 es la diferencia entre Comunidades. En Galicia, la ratio prácticamente duplica la media nacional. Es decir, los declarantes de IP tienen una Base Imponible inferior a la media y un patrimonio por encima de la media. Cataluña y Baleares están por debajo. La Figura 4 resume una pequeña lección de historia de la transición desde el antiguo régimen.
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Tabla 1. Partidas en las que se reparte el patrimonio, año 2017
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Finalmente, la Tabla 1 muestra los datos de la AT sobre la composición del patrimonio de los declarantes del IP. En este caso solo consideramos la media del país, dado que hay pocas variaciones entre CCAA. En su lugar, la Tabla 1 desglosa los datos por sexo del declarante. La vivienda habitual y algunos activos patrimoniales afectos a actividades económicas están exentos de tributar. Esas dos partidas componen poco más del 4% del patrimonio declarado (véase la fila “Pat no exento/Pat total”). El patrimonio no exento se compone de rúbricas que hemos clasificado en dos tipos. En negrita aparecen aquellas partidas que generan flujos de renta perfectamente medibles. En rojo hemos destacado aquellas partidas que, o no generan renta de mercado (bienes inmuebles), o esa renta es difícil de medir. La rúbrica “Inv colec + acc no neg” incluye el valor de las acciones y participaciones en entidades de inversión colectiva y en entidades jurídicas no negociadas. Los bienes suntuarios incluyen obras de arte, barcos, joyas, etc., que, como se puede observar, se declaran en una cuantía muy menor. Esas partidas de “renta ambigua” suponen el 75,95% del patrimonio no exento de tributar. En efecto, como ya dijimos en el post anterior y hemos recordado más arriba, el Impuesto sobre el Patrimonio cumple la función de gravar de forma indirecta renta y servicios cuya medición es muy difícil. Por supuesto, esto es en lo que se refiere al patrimonio declarado a la Agencia Tributaria por personas físicas. No sabemos cuánto patrimonio de las familias está adscrito a sociedades (el argumento habitual para pedir la supresión del IP). Y, nos preguntamos, ¿por qué no todo el patrimonio está adscrito a sociedades? A la fuerza ahorcan, otra vez...
¿Cuánto se paga?
En este apartado vamos a hacer una pequeña aproximación que consiste en lo siguiente: Dado que sabemos la Base Imponible en IRPF de los declarantes de IP y su cuota íntegra por IRPF y por IP para cada Comunidad, vamos a calcular un “tipo medio total” como la suma de las dos cuotas dividido por su base imponible de IRPF. La Figura 5 muestra las CCAA ordenadas por el tipo medio de IRPF que pagan los declarantes de IP (tipo medio calculado como cuota íntegra dividida por la base imponible) y en el eje de ordenadas aparece el tipo medio total que estos declarantes pagan por IRPF + IP.
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Figura 5. Tipo medio declarantes IP frente a tipo medio IRPF + IP por CCAA
El tipo medio total que hemos calculado no llega a cuatro puntos por encima del tipo medio de IRPF de los declarantes de IP. Hay mucha dispersión entre CCAA. Por ejemplo, en la Comunidad de Madrid (CM) el tipo efectivo es el mismo ya que el IP está completamente bonificado. En el otro extremo está Galicia, donde la diferencia es casi de 9 puntos porcentuales (30.5% tipo medio de IRPF versus 39% en tipo medio total). Ahora nos podemos preguntar, ¿es excesiva esta presión fiscal que soporta el capital de los declarantes de IP? Para empezar, debemos recordar que los declarantes de IP son escasamente el 1% de los declarantes de IRPF y, presumiblemente, el 1% superior de la distribución de la renta en España. Para poner en contexto esta presión fiscal aproximada es bueno comparar con la que soportan las rentas del trabajo. García-Miralles, Guner y Ramos (2019) calculan el tipo impositivo medio que soporta la base imponible general (rentas del trabajo y rentas inmobiliarias) en el año 2015. La Figura 6, tomada de su artículo, muestra que el tipo medio soportado por el trabajador mejor pagado representativo está 5 puntos por encima del tipo medio efectivo que paga el gran patrimonio promedio en España.
En definitiva, el IP recauda muy poco y podría recaudar más. Debe existir para gravar el patrimonio que genera rentas ambiguas que se observan con dificultad. Además, en España los tipos medios de IP son significativamente más bajos que los que soportan los trabajadores con rentas salariales más altas. Todas estas razones justifican un diseño del IP coordinado territorialmente y eficaz para su participación en el conjunto de la recaudación. Por supuesto, este diseño no puede hacerse aisladamente porque el sistema tributario debe analizarse con una mirada global, y atendiendo a los detalles que bien conocen los fiscalistas.
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Figura 6. Tipos medios, general y de la renta financiera, por niveles de la BI, en García-Miralles, Guner y Ramos (2019)
Los economistas Emmanuel Saez y Gabriel Zucman publicaron a principios de año un artículo en el que defienden la propuesta de la Senadora demócrata Elizabeth Warren sobre un impuesto a la riqueza de los ultra-ricos. La defensa se basa en buena parte de sus estudios previos al respecto (y junto a Thomas Piketty), y de los que ya se ha hablado en este blog: por ejemplo, muy recientemente Miguel Almunia aquí, Santiago Sánchez-Pages aquí, y Samuel Bentolila en éste post. La cuestión relevante es que el impuesto sobre la riqueza, que en España llamamos Impuesto sobre el Patrimonio, se ha situado en el centro de la agenda política tras el alarmante aumento en la desigualdad que la Gran Recesión ha dejado en muchos países. A este respecto, podemos recordar también las entradas de Samuel Bentolila sobre la distribución de la riqueza en España (aquí y aquí). El aumento de la desigualdad en la distribución de la renta y la riqueza está bien documentado para Estados Unidos, pero quien quiera tener una perspectiva global puede leer este artículo de Zucman.
¿Debe preocuparnos el aumento en la desigualdad en la distribución de la renta y la riqueza? Nosotros creemos que sí, y al menos por dos razones. La primera es de orden político: cuando aumenta la desigualdad, los votantes tienden a favorecer opciones políticas que impulsan la polarización del debate, a veces hasta el punto de desestabilizar las democracias y las economías (véase aquí, aquí o aquí para algunas referencias). La segunda razón, que como economistas nos cae más de cerca, es de eficiencia económica: cuando el aumento en la desigualdad se debe a la caída en la movilidad social, y especialmente si se amplifica por dicha caída, se pierde eficiencia porque deja de aprovecharse el talento de todos (véase este informe de la OCDE para más información al respecto).
La siguiente pregunta es, ¿habiendo tantos instrumentos de política económica, por qué habría que luchar contra la desigualdad con impuestos? La respuesta de Saez y Zucman es que dicha lucha está motivada por una cuestión de equidad horizontal. Actualmente, dicen, los ricos pagan, proporcionalmente, menos impuestos que los pobres. Esta circunstancia sería el resultado de la caída en los tipos impositivos marginales, del creciente acceso a ingeniería fiscal que tienen los contribuyentes con más recursos, y del retroceso del estado del bienestar. Estos argumentos, analizados en parte por Miguel Almunia en la entrada de este blog ya enlazada, no están exentos de crítica: saber la carga fiscal exacta que cada ciudadano soporta es un ejercicio de contabilidad sofisticado y no hay un criterio único sobre cómo hacer las cuentas. Existe, además, un debate muy estimulante sobre el grado creciente de concentración empresarial, y si los aumentos en la tasa de beneficio de las grandes empresas (y, con ello, la creciente compensación a los ejecutivos) son más el resultado de una mayor capacidad de extraer rentas de los consumidores, que una consecuencia de las mejoras de productividad que estas empresas están consiguiendo. De Loecker, Eeckhout y Unger se inclinan por lo primero.
En este primer post (de dos) queremos cambiar la pregunta para volver a una cuestión básica previa: ¿para qué pagamos impuestos? No debemos olvidar que pagamos impuestos para financiar unos bienes públicos que constituyen nuestro acervo común y que son indispensables para que la actividad privada pueda llevarse a cabo (véase aquí o aquí). Por eso pagamos impuestos, y cabe esperar que impuestos moderados tengan efectos positivos sobre el crecimiento económico, como por ejemplo discuten Jaimovich y Rebelo (2013). Es por esto que la pregunta tradicional de la Teoría de la Imposición Óptima es ¿cómo repartimos la factura de ese acervo de todos? Y a partir de esa pregunta, las preguntas más concretas que nos ocupan hoy: ¿Acaso debemos gravar el capital? Y si afirmamos que sí, la siguiente pregunta es ¿debemos gravar el flujo (las rentas de capital a través del IRPF) o el stock a través del Impuesto sobre el Patrimonio? ¿O quizás un poco de cada?
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¿Cuándo se debe gravar la renta del capital?
La literatura actual estudia el problema de la imposición óptima de dos maneras. Por un lado, el enfoque à la Ramsey, toma como dado que el gobierno solo tiene disponibles ciertos instrumentos impositivos. El énfasis es en la consistencia temporal de la imposición, mientras que las cuestiones distributivas pasan a un segundo plano. El segundo enfoque procede de los trabajos de Mirrless, en los que se toma como dada alguna definición de justicia distributiva, para a partir de ahí considerar los impuestos que minimizan las pérdidas de eficiencia. El resultado básico que se obtiene à la Ramsey es el de no gravar las rentas de capital. Este resultado se debe a que la teoría prescribe gravar los flujos con menor elasticidad renta para minimizar las distorsiones sobre la actividad privada (véase Chamley (1986), Judd (1985), y el resumen al respecto en el trabajo de Chari y Kehoe). Lo que ocurre es que en economías de horizonte infinito y mercados completos la oferta de ahorro es muy elástica, y de ahí la prescripción à la Ramsey.
Y es que, en efecto, la denominación “economía de horizonte infinito y mercados completos” en lenguaje cotidiano, se refiere a economías con altruismo perfecto (amamos a nuestros hijos como a nosotros mismos, etc) y en las que el mercado ofrece todas las posibilidades imaginables de seguro contra cualquier vicisitud personal. Sin embargo, cuando existe riesgo individual no asegurable, o si se modelizan las vidas finitas de generaciones sucesivas de hogares, tanto Aiyagari (1995) o Conesa, Kitao y Kruger (2009) muestran, respectivamente en cada caso, que puede ser óptimo gravar las rentas del capital. Esto se debe a que o bien los hogares tienden a ahorrar demasiado para cubrirse frente a la incertidumbre de su renta futura, o bien, a que es mejor no gravar demasiado las rentas de trabajo por ser más sensibles a los impuestos, y en la medida que quienes trabajan tienen un mayor horizonte temporal que los propietarios del capital, que en media tienen una edad más avanzada.
En el otro lado, los análisis de la imposición que siguen la propuesta de Mirrlees (1971) ofrecen fórmulas para maximizar la equidad horizontal teniendo en cuenta la distorsión microeconómica que introducen los impuestos. Sáez (2001) convierte dichas fórmulas en cantidades que se pueden estimar para diseñar un sistema impositivo. El problema de este enfoque es que es estático y no tiene en cuenta la interacción desde un punto de vista dinámico entre la acumulación de activos y las decisiones de oferta de trabajo. Para considerar dicha interacción, Kocherlakota (2005) y otros (Fahri, Golosov, Werning,…) han desarrollado un marco en el que analizar la imposición óptima sobre la renta bajo configuraciones relevantes de las distintas capacidades productivas de los individuos que conforman la economía. La dificultad con este segundo enfoque es que el marco dinámico no permite caracterizar todas las elasticidades que importan. Por su parte, la limitación de las extensiones del marco à la Ramsey es que no incorporan suficiente heterogeneidad individual como para que los resultados de equidad horizontal (es decir, distributivos al interior de una generación), sean relevantes.
Por último, conviene destacar en este breve repaso de la literatura, que ninguno de los enfoques hace verdaderamente explícito el papel de los bienes públicos como necesarios para la actividad privada. Nuestra conclusión es de nuevo, como ya dijimos en un post anterior sobre el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, que la Teoría de la Imposición Óptima nos da poca guía acerca de cómo debemos proceder en la práctica. Es decir, no hay resultados generales, por lo que estudiar la contingencia es necesario, lo que nos parece especialmente cierto en el enfoque à la Mirrlees. Eso sí, la disparidad de resultados de la Teoría de la Imposición Óptima se acompaña de uno absolutamente tajante: hay que gravar, al 100%, las rentas puras (¡rentas de monopolio!), es decir, las que se derivan de una posición predominante de mercado. Pero, ¿cuánto del aumento que venimos observando en las rentas del capital son rentas puras? El feroz debate sobre la correcta medición del poder de mercado no está cerrado.
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¿Son galgos (rentas de capital) o podencos (rentas de trabajo)?
A pesar de que la Teoría Económica actual sí propone gravar las rentas de capital, el mensaje de la literatura primitiva sobre imposición óptima parece haber calado. Y es que las rentas de capital están gravadas a una tasa sustancialmente menor que las rentas del trabajo. Según García-Miralles, Guner y Ramos (2019), el tipo impositivo medio que grava las rentas de capital en el IRPF es alrededor de un 20%, mientras que el tipo marginal sobre las rentas del trabajo supera el 40%. Esta estructura impositiva penaliza la acumulación de capital humano ya que reduce su rendimiento. La discriminación de los rendimientos del capital humano es aún mayor cuando tenemos en cuenta que el tipo máximo del Impuesto sobre Sociedades es del 20%. En algún momento habrá que computar exactamente el tamaño de dicha penalización al capital humano. Más aún, la diferencia entre los tipos marginales que soportan rentas del trabajo y rentas de capital lleva a que haya “deslizamiento” entre ambos conceptos, es decir, un fuerte incentivo a hacer pasar como renta del capital lo que es renta del trabajo, que lleva incluso al trasvase entre bases imponibles del IRPF y del Impuesto sobre Sociedades (casos llamativos son los del efímero Ministro de Cultura Maxim Huerta, o la presentadora de televisión María Teresa Campos).
¿Son dichos trasvases una práctica generalizada? No lo sabemos, pero para Estados Unidos Saez, Slemrod, y Giertz (2012) estiman desde 1960 la fracción de la renta nacional que se lleva el 0.01% de contribuyentes con ingresos más altos, así como su distribución según fuentes de renta y el tipo impositivo marginal con que se les grava. La Figura 1, tomada de ese artículo, muestra el incremento de dicha fracción, y cómo la parte de ingresos percibidos como salarios por las rentas más altas ha ido aumentando a medida que el tipo impositivo marginal ha ido cayendo. Gordon y Slemrod (2000) ya argumentan que parte del aumento en la concentración de la renta en los tramos más altos después de la Ley de Reforma Fiscal de 1986 (que en este caso redujo los tipos impositivos del Impuesto sobre la Renta respecto a los tipos del Impuesto de Sociedades), se debió a un desplazamiento de la base imponible de sociedades hacia la base imponible de personas físicas.
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Figura 1. Composición de los ingresos percibidos por el 0.01% de las rentas más altas, y evolución del tipo impositivo marginal. La figura muestra cómo las rentas del 0.01% se reparten en siete categorías: sueldos y salarios (incluidos incentivos en opciones sobre acciones), beneficios de SLs, de SAs, y de actividades profesionales, dividendos, intereses y otras rentas. La figura recoge también (eje y-derecho) la evolución del tipo marginal medio (ponderado por renta) para el top 0.01%.
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La evidencia que estos autores muestran es fascinante, y da una idea de la complejidad de los cambios que se están produciendo, pues, a la vez que las rentas del trabajo del top 0.01%, como fracción de su renta están aumentando, las rentas del trabajo, como fracción del PIB, están cayendo. Además, como muestran Autor et al. (2019), la caída de las rentas del trabajo (como fracción del PIB) se debe a que la producción se concentra en las empresas “superstars” que operan con una factura salarial relativamente menor que el resto de empresas. ¿Cuánto de esa menor factura salarial depende de que a los empleados se les pague en especie, o en fondos de salud o de pensiones? La literatura sobre compensación a ejecutivos encuentra que cada vez más se les paga en opciones sobre acciones (ISOs). ¿Cómo afecta la creación de todos esos nuevos instrumentos financieros a la estructura de compensación de los empleados? ¿Cuánto de la caída de las rentas de trabajo (como fracción de PIB) se debe a cambios en las formas de compensar el trabajo y cuanto a la revolución tecnológica? No lo sabemos y sería deseable saberlo.
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¿Cuándo gravar entonces la riqueza?
La literatura, sin lugar a duda, nos advierte que un Impuesto sobre el Patrimonio viola el principio de uniformidad por el que a bienes que son sustitutos hay que gravarlos de igual manera. Es decir, un impuesto al stock supone gravar muchas veces un mismo flujo de renta. Pero esto, aunque cierto, es una auténtica simpleza, lo que no quiere decir que la alternativa sea sencilla. En realidad, y elegido convenientemente, un impuesto al patrimonio es equivalente a un impuesto a las rentas de ese patrimonio. Supongamos que un activo genera un rendimiento del 5% anual y que, dado su nivel de renta, a una familia le toca un tipo impositivo del 40%. Eso equivale a gravar el stock al 2%. Según este informe del Consejo General de Economistas el tipo impositivo máximo con que se grava el patrimonio en España es del 2.5%. Esto es para una base liquidable de unos 10 millones de euros (lejos de las cifras de los ultra-ricos, incluso para España). Debemos tener en cuenta que hay una exención de 300.000€ por vivienda habitual, y un mínimo exento de 700.000€. En estas condiciones la agencia tributaria muestra que en 2017 el tipo efectivo medio pagado no sobrepasaba un 1%. Pagar un 1% sobre el valor de patrimonio equivale a pagar un 20% sobre la renta de ese patrimonio si su rendimiento es del 5%. Recordemos que en el IRPF el tipo medio impositivo de las rentas de capital es ése, 20%. Evidentemente, alguien que pague IRPF y Patrimonio puede encontrar que el gravamen global sobre su renta de capital, en el margen, sea del 40%, pero esto al fin y al cabo está simplemente cerca del tipo máximo con que se grava las rentas del trabajo. Por supuesto, distintos patrimonios son más o menos observables (y más o menos productivos), y lo mismo ocurre con las rentas. La hipótesis es que algunas rentas son difíciles de observar, especialmente para los más ricos, pero otras no, por lo que es posible evitar que la misma renta se grave dos veces. Todo esto va en el diseño específico del Impuesto sobre el Patrimonio, de acuerdo a su función.
Y es que, la verdadera pregunta es, finalmente, ¿qué función tiene un Impuesto sobre el Patrimonio? Nosotros creemos que su función primordial NO debe ser hacer progresiva la imposición sobre el conjunto de la renta de las personas físicas. Nuestro argumento es que su función es gravar de forma indirecta las rentas del patrimonio que son difíciles de observar, y que por equidad horizontal tenemos que encontrar la forma de gravar. Este argumento es una variante del de Piketty, Saez y Zucman (2013), al menos en lo que se refiere a esta parte de su “tríptico ideal,” del que somos bastante fans. Sin embargo, nos gusta presentar el argumento tal y como lo hemos expresado en este último apartado del post, y tras seguir la ruta que hemos resumido en los apartados anteriores, que no es la de las elasticidades estáticas. En la segunda parte de este post revisaremos las características principales del Impuesto sobre el Patrimonio en España, y su capacidad para cumplir el objetivo que hemos señalado.
¿Por qué gravar la riqueza? (II): A la fuerza ahorcan
Según la Agencia Tributaria (AT), los ingresos por IRPF en 2017 fueron 77.038 millones de €, alrededor de un 6,6% del PIB. El Impuesto sobre el Patrimonio (IP) recauda menos del 2% de los ingresos por IRPF, unos 1.500 millones: una ridiculez.
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El IP es un impuesto cedido a las CCAA. Fue suprimido en 2008 de facto al establecerse una bonificación general del 100% pero fue recuperado en 2011 por la crisis. El RDL 13/2011 establece una exención de 300.000€ para la vivienda habitual, un mínimo exento de 700.000€ y la obligación de declarar cuando el valor de los activos supere los 2 millones de euros. Con carácter general, se establece una tarifa (que las CCAA pueden modificar) progresiva: hasta 167.130€ se paga el 0,2% y el tipo máximo es 2,5% para una base imponible superior a algo más de 10 millones euros. A partir de estos márgenes, las CCAA establecen los tipos y exenciones que consideran oportunos. Algunas CCAA han rebajado el mínimo exento, y otras han aumentado el tipo marginal máximo. Las que más han aumentado el tipo marginal máximo son Extremadura y Baleares. Toda la información está aquí (e incluye Navarra y País Vasco, ausentes en este post que sólo usa datos de la AT). La Figura 1 esta extraída de la AT, y muestra que la mayor parte del patrimonio declarado está en Cataluña y en Madrid. Es interesante ver que la Comunidad de Madrid y Cataluña siguen políticas radicalmente diferentes: mientras que Madrid ha optado por bonificar el impuesto al 100%, en Cataluña se ha rebajado el mínimo exento y se ha aumentado el tipo máximo. A la fuerza, la crisis y el procés, ahorcan.
Figura 1 Distribución del Patrimonio TOTAL
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En nuestro post anterior argüíamos que un impuesto sobre el patrimonio es otra forma de gravar la renta. Más concretamente, permite gravar de forma indirecta aquellas rentas y el consumo de ciertos bienes y servicios que son difíciles de observar (rentas y servicios generados por ese patrimonio, claro está). Suele ocurrir que son los contribuyentes más ricos quienes disfrutan esas rentas y servicios. Esto también lo hace, por ejemplo, el IBI que, al gravar los bienes inmobiliarios, es un impuesto sobre los servicios de las casas en propiedad. No está de más recordar que los bienes inmobiliarios son gravados porque la acción pública, mediante la inversión en bienes públicos locales, o de otra naturaleza, acrecienta el flujo de servicios a los que da acceso la propiedad de una vivienda. El impuesto es una forma de devolver al erario publico y a la sociedad su contribución en la creación de valor privado.
La digresión del párrafo anterior sobre el IBI viene a colación porque lo importante no es qué se grava, renta por IRPF o stock vía IP, sino el cuánto; es decir, el tamaño de la carga impositiva. Para saberlo con exactitud habría que cruzar los datos de los declarantes de IRPF con los de Patrimonio, pero no disponemos de los datos individuales. En este post hacemos un primer retrato de los declarantes de IP, y una aproximación a su carga impositiva total con los datos agregados que ofrece la Agencia Tributaria.
Figura 2. Porcentaje de declarantes según su renta media por CCAA
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¿Quién declara IP?
Según la Agencia Tributaria (AT), desde que este impuesto se reinstauró, el número de declarantes de IP es el 1% de los declarantes de IRPF. Debemos insistir que la AT solo ofrece datos de las CCAA de régimen común; por lo tanto, en lo que sigue no tenemos datos del País Vasco y de Navarra. El grueso de los declarantes de IP vive en Cataluña: el 37,44% (véase la Figura 2). Le siguen, de lejos, Andalucía, Comunidad Valenciana, Aragón y Madrid (con mínimos exentos más altos), todas ellas aportando alrededor del 10% de declarantes. Para hacernos una idea, en 2017, 75.600 contribuyentes declararon el Impuesto sobre el Patrimonio en Cataluña. La Agencia Tributaria ofrece un sumario del perfil en IRPF de los declarantes de IP. En la Figura 3 hemos ordenado las CCAA de acuerdo a la renta media de los hogares (normalizada por el valor medio nacional: valor 1 en el eje de abcisas). En el eje de ordenadas aparece la Base Imponible (BI) en IRPF de los declarantes de Patrimonio en número de veces sobre la renta media de un hogar representativo en España.
Figura 3. Renta Media frente a Ratio BI sobre Renta Media de los hogares, por CCAA
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En todas las CCAA la Base Imponible de IRPF de los declarantes de IP es más de dos veces la renta media de los hogares, pero nunca más de 6 veces excepto en Madrid. Por tanto, la Comunidad de Madrid destaca como un caso muy especial: los declarantes de Patrimonio tienen, con mucho, la Base Imponible más alta de todas las comunidades autónomas. Sería muy interesante descomponer qué parte de esa anomalía proviene de la distribución territorial de la actividad económica en España, y qué parte proviene de la propia distorsión que introduce el dumping fiscal que realiza la Comunidad.
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Figura 4. Patrimonio declarado sobre base imponible del IRPF por CCAA
La Figura 4 muestra la ratio de patrimonio declarado sobre base imponible de IRPF, de nuevo frente a la renta media de los hogares por CCAA. En el total de España la ratio es 24,57. Es decir, el patrimonio de los declarantes de IP es algo más de 24 veces su base imponible de IRPF. Para hacernos una idea de la magnitud de dicha ratio, podemos pensar que, por ejemplo, en la Encuesta Financiera de las Familias de 2014, la riqueza neta media de los hogares era 14,36 veces su renta media. Todo indica que los declarantes de IP son, fundamentalmente, los que están en lo más alto de la distribución de la renta.
Una cuestión que destaca de la Figura 4 es la diferencia entre Comunidades. En Galicia, la ratio prácticamente duplica la media nacional. Es decir, los declarantes de IP tienen una Base Imponible inferior a la media y un patrimonio por encima de la media. Cataluña y Baleares están por debajo. La Figura 4 resume una pequeña lección de historia de la transición desde el antiguo régimen.
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Tabla 1. Partidas en las que se reparte el patrimonio, año 2017
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Finalmente, la Tabla 1 muestra los datos de la AT sobre la composición del patrimonio de los declarantes del IP. En este caso solo consideramos la media del país, dado que hay pocas variaciones entre CCAA. En su lugar, la Tabla 1 desglosa los datos por sexo del declarante. La vivienda habitual y algunos activos patrimoniales afectos a actividades económicas están exentos de tributar. Esas dos partidas componen poco más del 4% del patrimonio declarado (véase la fila “Pat no exento/Pat total”). El patrimonio no exento se compone de rúbricas que hemos clasificado en dos tipos. En negrita aparecen aquellas partidas que generan flujos de renta perfectamente medibles. En rojo hemos destacado aquellas partidas que, o no generan renta de mercado (bienes inmuebles), o esa renta es difícil de medir. La rúbrica “Inv colec + acc no neg” incluye el valor de las acciones y participaciones en entidades de inversión colectiva y en entidades jurídicas no negociadas. Los bienes suntuarios incluyen obras de arte, barcos, joyas, etc., que, como se puede observar, se declaran en una cuantía muy menor. Esas partidas de “renta ambigua” suponen el 75,95% del patrimonio no exento de tributar. En efecto, como ya dijimos en el post anterior y hemos recordado más arriba, el Impuesto sobre el Patrimonio cumple la función de gravar de forma indirecta renta y servicios cuya medición es muy difícil. Por supuesto, esto es en lo que se refiere al patrimonio declarado a la Agencia Tributaria por personas físicas. No sabemos cuánto patrimonio de las familias está adscrito a sociedades (el argumento habitual para pedir la supresión del IP). Y, nos preguntamos, ¿por qué no todo el patrimonio está adscrito a sociedades? A la fuerza ahorcan, otra vez...
¿Cuánto se paga?
En este apartado vamos a hacer una pequeña aproximación que consiste en lo siguiente: Dado que sabemos la Base Imponible en IRPF de los declarantes de IP y su cuota íntegra por IRPF y por IP para cada Comunidad, vamos a calcular un “tipo medio total” como la suma de las dos cuotas dividido por su base imponible de IRPF. La Figura 5 muestra las CCAA ordenadas por el tipo medio de IRPF que pagan los declarantes de IP (tipo medio calculado como cuota íntegra dividida por la base imponible) y en el eje de ordenadas aparece el tipo medio total que estos declarantes pagan por IRPF + IP.
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Figura 5. Tipo medio declarantes IP frente a tipo medio IRPF + IP por CCAA
El tipo medio total que hemos calculado no llega a cuatro puntos por encima del tipo medio de IRPF de los declarantes de IP. Hay mucha dispersión entre CCAA. Por ejemplo, en la Comunidad de Madrid (CM) el tipo efectivo es el mismo ya que el IP está completamente bonificado. En el otro extremo está Galicia, donde la diferencia es casi de 9 puntos porcentuales (30.5% tipo medio de IRPF versus 39% en tipo medio total). Ahora nos podemos preguntar, ¿es excesiva esta presión fiscal que soporta el capital de los declarantes de IP? Para empezar, debemos recordar que los declarantes de IP son escasamente el 1% de los declarantes de IRPF y, presumiblemente, el 1% superior de la distribución de la renta en España. Para poner en contexto esta presión fiscal aproximada es bueno comparar con la que soportan las rentas del trabajo. García-Miralles, Guner y Ramos (2019) calculan el tipo impositivo medio que soporta la base imponible general (rentas del trabajo y rentas inmobiliarias) en el año 2015. La Figura 6, tomada de su artículo, muestra que el tipo medio soportado por el trabajador mejor pagado representativo está 5 puntos por encima del tipo medio efectivo que paga el gran patrimonio promedio en España.
En definitiva, el IP recauda muy poco y podría recaudar más. Debe existir para gravar el patrimonio que genera rentas ambiguas que se observan con dificultad. Además, en España los tipos medios de IP son significativamente más bajos que los que soportan los trabajadores con rentas salariales más altas. Todas estas razones justifican un diseño del IP coordinado territorialmente y eficaz para su participación en el conjunto de la recaudación. Por supuesto, este diseño no puede hacerse aisladamente porque el sistema tributario debe analizarse con una mirada global, y atendiendo a los detalles que bien conocen los fiscalistas.
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Figura 6. Tipos medios, general y de la renta financiera, por niveles de la BI, en García-Miralles, Guner y Ramos (2019)
de Antonia Díaz y Luis Puch
Este post es el epílogo de (I) y (II)
sobre este tema, en el que, además, atendemos algunos de los
comentarios recibidos. Creemos que el debate se puede ordenar en torno a
una clasificación: hay postulados que son mitos (creencias falsas, aunque ampliamente extendidas), otros son leyendas (hechos popularmente aceptados y no autenticados) y, finalmente, tenemos realidades:
el estado de las cosas que existen. Por supuesto, somos posmodernos y
creemos que la realidad siempre está en construcción, debate e
interpretación.
1. Mito: “Gravar el stock es ineficiente, solo se debe gravar la renta”
Este mandato es un abuso de interpretación de un resultado clásico de imposición óptima, Atkinson y Stiglitz (1976):
bienes con elasticidades similares deben ser gravados de forma similar.
Es decir, si valoramos igual consumir peras que manzanas hoy, ambos
bienes deben ser gravados igual. De hecho, en un contexto estático,
gravar consumo es equivalente a gravar renta. De este resultado estático
se ha hecho, alegremente, una inferencia dinámica (es decir, cuando se
puede ahorrar): Si el gobierno grava mi renta hoy, yo ahorro (consumo
menos) y mañana grava el producto de mi ahorro, me está gravando dos
veces la misma renta, lo que es equivalente a que el consumo de hoy y el
de mañana no estén gravados uniformemente. Ergo: don’t touch my stock, que es el resultado clásico de la teoría de imposición óptima a la Ramsey.
En nuestro post anterior aseguramos que gravar al 2% un patrimonio
valorado en un millón de euros es similar a gravar su renta. Supongamos
una rentabilidad del 4%. Un impuesto de 2% al stock es similar a un tipo
sobre la renta igual a 2%/4% = 50%. De hecho, dado un tipo impositivo
sobre la renta del capital y su rendimiento, podemos encontrar el tipo
impositivo equivalente sobre el stock. Son figuras equivalentes. Otra
cosa diferente es si debemos usar el Impuesto al Patrimonio y cómo. En
particular, hay dos tipos de rentas de capital: las no observadas y las
observadas. Si usamos el Impuesto sobre el Patrimonio para
gravar las rentas no observadas estaremos mejorando el sistema
impositivo, puesto que uno de sus principios directores debe ser la
equidad horizontal: gravar igual a los iguales. Si usamos el IP
para gravar las rentas observadas incurrimos en una doble imposición.
Otra forma de llamar a la doble imposición es progresividad. ¿Queremos
un sistema impositivo progresivo? ¿Cuánto? ¿Queremos usar el IP para
completar la progresividad del IRPF? ¿Por qué? El debate de la
progresividad es diferente y debe estudiarse separadamente. Por eso
defendemos que, por equidad horizontal, el IP debe existir: para gravar las rentas de capital no observadas.
Por supuesto, dado un tipo impositivo sobre el patrimonio, cuanto
menor es su rentabilidad, mayor es el gravamen sobre su renta (es decir
más progresiva se vuelve la imposición implícita de la renta del
capital). Esta intuición tan simple la usan Guvenen et al. (2019)
para defender, con argumentos sólidamente neoclásicos, las ganancias de
productividad agregada al poner en práctica un impuesto sobre el
patrimonio. El argumento es que el IP grava implícitamente más las
rentas de los capitalistas/empresarios/ propietarios poco productivos
(porque consiguen escasa rentabilidad con su patrimonio). En cualquier
caso, conviene insistir en que la escala de gravamen del Impuesto sobre
el Patrimonio en España es progresiva, lo que implica que el gravamen
implícito sobre la renta de ese patrimonio aumenta con el tamaño de
este.
2. Mito: “Gravar la renta del capital es ineficiente”
Este mandato requiere un post en sí mismo. Como dijimos en otro post
relativo al Impuesto sobre Sucesiones la literatura sobre Imposición
Óptima no se pone de acuerdo. Conviene tener presente que solo cuando
los agentes valoran uniformemente todos los bienes (desde hoy hasta el
infinito y mas allá; es decir, en Generaciones Solapadas no se cumple)
aparece el resultado de Chamley-Judd acerca de la optimalidad de
imposición cero sobre las rentas de capital en el largo plazo. Y no
siempre. Straub and Werning
(American Economic Review, 2020) muestran que el resultado de
Chamely-Judd desaparece al hacer supuestos razonables sobre la
elasticidad del ahorro respecto al tipo de interés, pero, como hemos
dicho, volveremos sobre este asunto. Resumiendo: es muy tentador y ¡tan
sencillo! pensar en la elección entre manzanas de hoy y las manzanas
futuras como una analogía del problema de elección entre peras y
manzanas hoy. Es tentador y muy pocas veces correcto.
Estos dos mitos están en el centro de nuestro post ¿Por qué gravar la riqueza? (I) y nos ha parecido necesario volver sobre ellos.
3. Leyenda: "La rentabilidad del capital es la misma para todos"
Nos gustaría pensar que tacita a tacita podemos acumular un buen patrimonio. Pero… no, no es tan fácil. Lo cierto es que la rentabilidad de las carteras aumenta con el nivel de riqueza. Hay rendimientos crecientes a escala en activos arriesgados (no se puede invertir 1000€ en muchos tipos de activos). Véase aquí, aquí, aquí o aquí.
Los ricos pueden hacer frente a carteras más arriesgadas porque cuando
el nivel de renta es alto, el colchón de seguro también lo es. Casi
cualquier trabajador enfrenta hoy más riesgo en su día a día que un
inversor mínimamente sofisticado. Los ricos, en fin, tienen mejores
gestores para sus inversiones en activos financieros, y acceso a mejor
información y redes de contactos para sus inversiones reales.
En definitiva, los mercados de inversión están segmentados,
y ser rico da acceso a aquellos mercados con inversiones mínimas mas
altas. De hecho, una posible explicación a la creciente desigualdad de
rentas del capital es precisamente la enorme heterogeneidad que se
observa en los rendimientos del ahorro, sea por las diferencias en el
acceso a la información o en las actitudes frente al riesgo. Benhabib y Bisin (2018) discuten otras alternativas, mientras que Sáez y Zucman (2016),
por ejemplo, imponen homogeneidad en los rendimientos de activos dentro
de determinadas categorías, y para poner énfasis en las diferencias en
las tasas de ahorro.
4. Realidad: Mucha renta no es observable
Es bien sabido que algunos contribuyentes tienen cierto margen para eludir sus obligaciones de IRPF (y de IS). En lo que sigue, por tanto, no vamos a descubrir nada que no se sepa. En
una economía cerrada, en la que los evasores fiscales gastaran toda su
renta en bienes sujetos a fiscalidad, las pérdidas de recaudación
vendrían dadas por las diferencias de tributación entre renta y consumo.
En la realidad, sin embargo, los grandes propietarios de empresas
cotizadas, más aún si son ejecutivos de las mismas (o precisamente por serlo),
obtienen servicios del uso privado de todo tipo de duraderos que son
propiedad de la empresa: vehículos, barcos, aviones, equipos
informáticos y electrónicos,... Además realizan consumos de bienes no
duraderos: comidas, cenas, viajes, celebraciones,… cuya frontera entre
el uso privado y el ámbito de la empresa es difusa. Finalmente, pueden
obtener dietas u otro tipo de pagos en especie o extraordinarios en
mejores condiciones fiscales que las remuneraciones salariales (como en
el caso muy sonado de cierta entidad financiera española no hace tanto).
Los gestores-propietarios de empresas no cotizadas disponen de margen
adicional para convertir rentas de trabajo en rentas del capital,
puesto que no están bajo el control de los accionistas. Dicha conversión
se puede hacer dentro de un periodo fiscal, o a través de distintos
períodos, según lo que más convenga, por lo que los márgenes de elusión
fiscal pueden ser importantes. En la empresa no cotizada, además, se
dispone de todos los márgenes de gasto a cargo de la empresa de los que
disponen los gestores-propietarios de empresas cotizadas, seguramente a
menor escala. Por último, dicha menor escala de la empresa (hasta
unipersonal-profesional), hace más difícil observar el desvío de rentas
hacia, por ejemplo, las mejoras, el mantenimiento y la reparación del
hogar propio y de los vehículos (como gastos de la empresa). De hecho,
ese desvío tenderá a ser mayor cuanto más boyante sea la cuenta de
resultados de la empresa en cuestión, puesto que si la empresa presenta
unos estándares de cumplimiento fiscal “adecuados” difícilmente será
inspeccionada, independientemente de lo extraordinario de sus
resultados.
Todo lo anterior son formas de elusión fiscal que en algún formato
pueden estar conformes con la norma tributaria. Más en general, en la
realidad económica, los evasores fiscales dedican una fracción creciente
de su renta a la adquisición de activos financieros opacos, a cuentas
en el extranjero y en paraísos fiscales, y a la adquisición de artículos
de coleccionista como cuadros, monedas, sellos, antigüedades, incluso
diamantes y otras joyas que pueden ser adquiridas de manera opaca al
fisco. Es difícil que una evaluación superficial de este conjunto de
actividades conduzca a una cuantificación precisa de las pérdidas de
ingresos fiscales a las que dan lugar las rentas de la “economía no
observada.” Una estimación precisa sólo podría hacerse con un modelo
macroeconómico. Sin embargo, los procedimientos de organización de la
información, a la vez que el registro y supervisión generalizada de la
propiedad efectiva del patrimonio (junto a las normas antiblanqueo),
podrían contribuir a cuantificar la magnitud de las rentas no observadas
generadas por cada tipo de patrimonio, y con ello, a un diseño más
efectivo y coordinado del impuesto sobre el patrimonio.
Todas estas razones sugieren que la declaración de patrimonio limita el fraude en la declaración de renta.
El precio a pagar puede ser gravar dos veces las rentas observadas del
patrimonio (lo que depende del diseño del IP). Lo que argüimos en el
post ¿Por qué gravar la riqueza? (II)
es que, aunque ese fuera el caso, la progresividad que imponen,
conjuntamente, el IP y el IRPF sobre las rentas de capital está lejos de
la progresividad con la que el IRPF grava las rentas de capital humano.
No nos cansaremos de decirlo: en la sociedad del conocimiento, el
capital más importante es el capital humano. ¡No es de extrañar que los
gestores de empresas, consejeros, etc., prefieran recibir stock options o
facturar a través de empresas, antes que recibir un salario!
5. Realidad: La acción pública interviene para aumentar la rentabilidad de las inversiones
No queremos terminar este post sin resaltar lo obvio: el Estado
interviene para que los ahorros privados tengan rentabilidad, de ahí que
la renta de capital deba ser gravada. Las instituciones afectan a la rentabilidad de los activos privados. Hace poco, en este blog apareció un post
estudiando el proceso de integración monetaria en España durante el
siglo XIX. Este es un ejemplo clarísimo de cómo un cambio institucional
–la creación de un mercado único—hizo que aumentara la rentabilidad del
capital. La misma existencia de un Banco Central está motivada por la
proliferación de pánicos bancarios durante el siglo XIX que amenazaban
periódicamente el funcionamiento del mercado de crédito. Y podríamos
seguir la lista que, de tan obvia, se nos olvida. Pagamos impuestos para
financiar bienes públicos, sí; y esos bienes públicos son necesarios
para el funcionamiento de la economía.
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