"La última década y el futuro de la economía global",Eichengreen, B.
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La
crisis financiera global de 2008 fue vista por muchos como el anuncio
de la muerte de la globalización. Pero, parafraseando un comentario
atribuido al novelista estadounidense Mark Twain, «la noticia de su
muerte fue muy exagerada». Hoy, sin embargo, más de una década después
de la crisis, la globalización pende de un hilo, con el presidente Trump
amenazando con aranceles a las importaciones de distintos socios
comerciales de Estados Unidos y cuestionando el multilateralismo
imperante desde finales del siglo xx y con un creciente número de
políticos de ideologías distintas accediendo al poder en cada vez más
países. El autor se pregunta si estas tendencias unilateralistas y
nacionalistas que parecen constituir una amenaza seria al orden global
son una mera aberración temporal —lo que explicaría su existencia en
este momento concreto— o constituyen el preludio del tan anunciado
repliegue de la globalización.
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La última década y el futuro de la economía global
Los años comprendidos entre 2008 y 2018 fueron azarosos para la economía
global, pero nadie los llamaría trascendentales. Las economías
avanzadas sufrieron su crisis económica y financiera más grave desde la
Gran Depresión y los acontecimientos en Grecia y en otros lugares de
Europa amenazaron la supervivencia misma de la eurozona. Lo
decepcionante de la recuperación suscitó preocupación por un eventual
estancamiento pertinaz, por la posibilidad de que una demanda deficiente
combinada con un crecimiento cero de la productividad abocara a los
países avanzados a un crecimiento lento crónico.(1)
Por el contrario, los
mercados emergentes, liderados por China, aunque no limitados a ella,
salieron de la crisis en gran medida ilesos. Continuaron expandiéndose
durante la crisis y también durante buena parte de la década
subsiguiente. Como resultado, la economía global entre 2008 y 2018
creció a una más que respetable tasa anual media del 3,4%.(2)
El comercio
global siguió aumentando: después de una caída en 2009, las
exportaciones y las importaciones se recuperaron y en su mayor parte
conservaron su cuota del PIB global. El marco institucional que gobierna
el funcionamiento de la economía global —una Organización Mundial del
Comercio que media en disputas comerciales, un Fondo Monetario
Internacional que vigila posibles inestabilidades y un Banco Mundial que
ayuda al desarrollo de los países pobres— se mantuvo estable. Que la
globalización y el crecimiento sobrevivieran a las turbulencias que
sacudieron el mundo a partir de 2008 era, al parecer, prueba de lo
sólido de los cimientos en que se asentaba la economía global del siglo
XXI.Todo se desmoronó en los últimos años del periodo. En el referéndum
de junio de 2016, Reino Unido votó abandonar la Unión Europea. En 2017,
una de las primeras acciones del recién elegido presidente de Estados
Unidos, Donald Trump, fue retirarse del Acuerdo Transpacífico (TPP). La
Administración Trump se negó a confirmar el nombramiento de nuevos
miembros para el órgano de solución de diferencias de la OMC y en 2018
impuso nuevos aranceles a las importaciones de China, Europa e incluso
Canadá, que respondieron con medidas equivalentes. Los flujos de
inversión trasfronterizos se vieron perjudicados por sonadas
intervenciones gubernamentales, como la negativa de Pekín a aprobar la
adquisición por parte de Qualcomm del fabricante de semiconductores NXP o
cuando Berlín impidió la compra por parte de China de la compañía
eléctrica alemana 50Hertz. La economía china mostró signos de
ralentización y mercados emergentes desde Argentina a Turquía
experimentaron dificultades cuando la Reserva Federal estadounidense
subió los tipos de interés. Daba la impresión de que la estabilidad de
la economía global pendía de un hilo.Esta secuencia de acontecimientos
suscita dos preguntas, una referida al pasado y otra al futuro.
En primer lugar, ¿por qué se retrasó casi una década la reacción a las primeras tendencias globalizadoras?
Como
hemos dicho, en 2008-2009 las economías avanzadas sufrieron la
desaceleración más grave ocurrida en ochenta años. Los mercados
emergentes dependientes de las importaciones y las exportaciones se
vieron fuertemente perturbados cuando los bancos centrales de los países
avanzados reaccionaron con programas de estímulo monetario bajando sus
tipos de cambio en lo que se llamó «guerras de divisas».3 Sin embargo,
no se produjo un rechazo generalizado del sistema internacional
responsable de estos resultados tan desconcertantes. En lugar de ello,
los países del G20 reafirmaron su compromiso con el comercio libre y
abierto y evitaron políticas comerciales de empobrecimiento del vecino.
Los bancos centrales se concedieron mutuamente líneas de swap y créditos
excepcionales. Los gobiernos buscaron coordinar sus respuestas a la
desaceleración en materia de política fiscal. Expandieron los recursos
del Fondo Monetario Internacional de modo que estuviera mejor preparado
para hacer frente a la crisis. La reacción antiglobalización no llegó
hasta más o menos ocho años después, en 2016, desencadenada por el
referéndum sobre el Brexit, la victoria de Donald Trump y el auge de
políticos y partidos nacionalistas y antieuropeístas en distintos países
de Europa.
¿Cómo se explica este peculiar retraso?
En segundo lugar, ¿qué supone esta secuencia de acontecimientos para el futuro de la economía global?
¿Es la reacción negativa que empezó en 2016 una aberración?
¿Es
la elección de un nacionalista económico como presidente de Estados
Unidos el resultado de factores idiosincráticos —las desventajas
políticas de su contrincante demócrata, Hillary Clinton, y la inoportuna
intervención del director del FBI, James Comey— y un reflejo del
descontento popular con las políticas públicas adoptadas en respuesta a
la crisis, un descontento que desaparecerá ahora que el crecimiento se
ha acelerado, el desempleo ha caído y los salarios han empezado a
subir?
De
manera similar, ¿es el giro populista de Europa solo el resultado de
una crisis aislada en Grecia y de un aluvión de refugiados que ahora ha
disminuido?
¿O
es el auge del nacionalismo económico en Occidente el preludio de un
rechazo esencial de los cimientos de la economía global?
Y, de ser así, ¿qué nuevo sistema los reemplazará?
En
2008-2009 las economías avanzadas sufrieron la desaceleración más grave
ocurrida en ochenta años. Los programas de estímulo monetario de los
bancos centrales de los países avanzados afectaron especialmente a los
mercados emergentes dependientes de las importaciones y las
exportacionesResponder a estas preguntas exige dar un paso atrás y
examinar los orígenes de la crisis de 2008-2009, que constituye el telón
de fondo de los acontecimientos subsiguientes. Como cualquier episodio
complejo, la crisis tuvo más de una causa y, en consecuencia, admite más
de una interpretación. Yo prefiero la siguiente: La crisis fue
producto, en primer lugar y sobre todo, de una supervisión y regulación
financiera inadecuadas.4 En Estados Unidos la desregulación llevaba
varios años produciéndose, espoleada por la ideología de libre mercado y
el peso político de las grandes instituciones financieras; durante la
segunda mitad del siglo XX no se habían producido en Estados Unidos
crisis bancarias o financieras que pusieran freno a esta
desregulación.(5)
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La derogación definitiva de la ley Glass-Steagall,
que separaba la banca de inversión y comercial en 1999, fue solo un
broche simbólico a tendencias imperantes.(6)
Las deficiencias de una
regulación poco estricta se acentuaron con la fragmentación de la
supervisión bancaria en nada menos que seis agencias gubernamentales
estadounidenses y con la ausencia de un organismo que vigilara el
funcionamiento de la llamada «banca en la sombra».En Europa, la
consolidación del mercado único, seguida de la llegada del euro, aumentó
la presión competitiva en los bancos y animó a los reguladores a
aligerar los controles con el fin de apoyar las principales
instituciones financieras de su país. Los bancos europeos recurrieron a
la financiación indiscriminada, prestaron de manera agresiva a
promotores inmobiliarios y compraron grandes cantidades de bonos basura
estadounidenses en un intento por aumentar o, al menos, conservar su
cuota de mercado. Al igual que en Estados Unidos, el hecho de que en
Europa no hubiera un único banco supervisor (en lugar de ello había un
gran número de supervisores nacionales independientes que vigilaban y,
en la práctica, defendían los intereses de los bancos de sus países
respectivos) provocó que nadie tuviera lo suficientemente en cuenta las
posibles repercusiones trasfronterizas de sus decisiones reguladoras.(7)
En
segundo lugar, la aparente estabilidad del contexto macroeconómico
fomentaba la asunción de riesgos. A partir de finales de la década de
1980, la volatilidad de los ciclos de negocios dio la impresión de
declinar en Estados Unidos y en otros lugares. Está por decidir si este
cambio fue consecuencia de la buena suerte (ausencia de altibajos en los
mercados del petróleo y de materias primas) o de políticas acertadas
(el cambio por parte de un número creciente de bancos centrales a una
estrategia de inflación objetivo). Pero, con independencia de su origen,
esta llamada Gran Moderación fomentó la asunción de riesgos por parte
de los inversores en general y de los bancos en particular.8 Los animó a
creer que los altibajos del ciclo de negocios eran ahora más moderados,
lo que implicaba que los impagos serían más escasos, lo que haría
posible recurrir al apalancamiento financiero adicional y tener
colchones de capital y de liquidez más modestos. Así fue como un periodo
de estabilidad sentó las bases para un periodo de desestabilidad.
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En
tercer lugar, las políticas monetarias poco estrictas avivaron el
fuego. Los tipos de interés bajos animaron a los inversores a invertir
en activos con mayor riesgo pero rendimientos más altos, a los gobiernos
a pedir préstamos y a las familias a endeudarse de maneras que
resultaron ser poco prudentes. La Reserva Federal, previendo una grave
recesión, bajó drásticamente los tipos de interés después de los ataques
a las Torres Gemelas el 11 de septiembre de 2001. Cuando la grave
recesión que había predicho no se materializó, el banco central tardó en
normalizar la política monetaria. Como resultado, los tipos de interés
se mantuvieron por debajo de la cota de referencia que establece la
regla de Taylor.(9)
El Banco Central Europeo fijó debidamente los tipos de
interés teniendo en cuenta la eurozona en su totalidad, pero las
políticas resultantes fueron en exceso relajadas para las florecientes
economías del sur de Europa, que eran las receptoras últimas de un
tsunami de entradas de capital.(10)
Los resultados fueron un auge de
titulización en Estados Unidos, burbujas inmobiliarias en Irlanda y
España y una fiebre de endeudamiento gubernamental en Grecia, que
culminaron en desastre cuando la economía estadounidense se desplomó.En
último lugar en cuanto a importancia relativa, pero en absoluto
desdeñable, estuvieron los desequilibrios globales. Dichos
desequilibrios, medidos por el valor absoluto de la balanza por cuenta
corriente tanto de países con superávit como con déficit, alcanzaron su
punto más alto en 2006. Estados Unidos representó más o menos dos
terceras partes del déficit acumulado de ese año, mientras que los
superávits globales se los repartieron, más o menos a partes iguales,
China y la Asia emergente por un lado, los países exportadores de
petróleo por otro, y Alemania y Japón. Al acceder a financiar el déficit
estadounidense, estos países con superávit se aseguraban de que los
tipos de interés estadounidenses se mantendrían en niveles por debajo de
los que habrían sido esperables en otras circunstancias, animando una
vez más a inversores a buscar el retorno máximo y asumir riesgos
adicionales.Se habían sentado, por tanto, las bases para la crisis.
Cuando el mercado inmobiliario primero y la economía estadounidense
después cayeron, los balances de los bancos y de la banca en la sombra
se vieron afectados. Y no solo en Estados Unidos, puesto que los bancos
europeos habían prestado de forma intensiva al mercado inmobiliario a la
vez que adquirían gran cantidad de valores subprime estadounidenses.
Los apuros económicos de los fondos de inversión y los bancos de
inversión ligados a las hipotecas basura, rematados por la caída de
Lehman Brothers en septiembre de 2008, desembocaron en una crisis de
pánico y en la paralización de los mercados financieros a ambos lados
del Atlántico. Para finales de 2008, estaba claro que empezaba una grave
recesión.
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En
Estados Unidos, los hombres trabajadores en su edad de máximo
rendimiento vieron caer sus ingresos, una vez ajustados a la inflación,
hasta el 4% entre 1970 y 2010.
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Existen muchos argumentos válidos para criticar las medidas de respuesta
a la crisis. Después de rescatar el banco de inversiones Bear Sterns,
la Reserva Federal agravó la crisis permitiendo el derrumbe de Lehman
Brothers.(11)
Las medidas de política fiscal adoptadas a modo de respuesta
fueron insuficientes. Aunque sobre el papel las cifras eran
espectaculares, el alto desempleo crónico y una recuperación
decepcionantemente lenta hicieron patente su ineficacia. Los asesores
económicos del presidente Barack Obama habían aconsejado un paquete de
medidas fiscales mayor, pero sus asesores políticos se mostraron en
contra.(12)
Los países europeos tenían una fobia aún mayor a los déficits
presupuestarios; Reino Unido ya entró en modo austeridad en una fecha
tan temprana como 2010. Los países europeos se resistían a admitir, y
mucho menos a abordar, las flaquezas generalizadas en sus sistemas
bancarios. Cuando estalló la crisis griega se negaron a considerar una
reestructuración de la deuda, temiendo por la estabilidad de los bancos
franceses y alemanes. El Banco Central Europeo (BCE) tardó en detectar
la amenaza deflacionaria; en lugar de bajarlos, subió los tipos de
interés en 2008 y, de nuevo, en 2011. La reforma financiera fue
insuficiente: la ley de Reforma de Wall Street y Protección al
Consumidor Dodd-Frank de 2010 fue poca cosa comparada con la ley
Glass-Steagall de 1933 y los reformadores financieros europeos actuaron
todavía menos.
Con todo, las medidas adoptadas bastaron para que el crecimiento
global se reanudara en 2010.
El crecimiento del PIB en las principales
economías avanzadas (G7) pasó de -3,8% en 2009 a +2,8% al año
siguiente.13 En las economías avanzadas consideradas como un todo, se
recuperó de -3,4% a +3,1%. La cooperación internacional fue importante
para contener la hemorragia. Los gobiernos del G20 acordaron coordinar
sus medidas de estímulo fiscal en la cumbre que celebraron en Londres en
febrero de 2009. La Reserva Federal y los bancos centrales europeos
estaban en comunicación constante y, en 2008, la Fed facilito dólares
mediante swaps no solo a bancos centrales europeos, también a los de
cuatro mercados emergentes: México, Brasil, Singapur y Corea del Sur.
Por su parte, el BCE hizo swaps de euros. Los gobiernos evitaron
abiertamente políticas comerciales proteccionistas; los aranceles
globales medios subieron de forma muy ligera en 2009-2010, pero a
continuación recuperaron su tendencia descendente, mientras que el
número de tensiones comerciales dirimidas en la OMC fue menor entre 2009
y 2013 que en los tres años anteriores a la crisis.14 El recurso a los
controles de capital se limitó a los casos de crisis más graves:
Islandia, Grecia y Chipre.En suma, aunque el sistema internacional
estuvo sometido a una gran presión, sobrevivió indemne a la crisis. Es
evidente que los líderes políticos y sus consejeros económicos estaban
convencidos de que un régimen internacional que había generado
prosperidad y crecimiento hasta 2008 continuaría haciéndolo una vez
superada la situación de emergencia.
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¿Por qué, entonces, cambiaron tan
drásticamente los pronósticos a partir de 2016, con el referéndum del
Brexit, la elección de Donald Trump y el rechazo político generalizado a
un orden global basado en reglas establecidas?
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Abundando en lo ya
dicho, resulta tentador aducir factores especiales. El primer ministro
británico David Cameron no cumplió su promesa electoral de limitar la
inmigración y cometió un error de cálculo al pensar que un referéndum
sobre la pertenencia a la Unión Europea serviría para unir al Partido
Conservador y consolidar su poder. Donald Trump se benefició de tener un
adversario débil y de la injerencia rusa en las elecciones
estadounidenses. Sin embargo, las variaciones tanto geográficas como
demográficas en los apoyos suscitados por el Brexit y por Trump sugieren
que hubo en juego factores de naturaleza más sistémica. Lo mismo apunta
el creciente apoyo a líderes políticos de tendencias autócratas,
nacionalistas y antiglobalización en una serie de países.15Para empezar
está el hecho de que la recuperación en los países avanzados, donde se
centró esta reacción política, fue decepcionantemente lenta. Las
recuperaciones que siguen a las crisis bancarias suelen ser más lentas
que las que siguen a recesiones por simple desaceleración económica,
porque los sistemas bancarios y financieros se ven afectados.16 Además,
no se proporcionó apoyo normativo necesario y, cuando se hizo, la
tendencia fue retirarlo de forma prematura. Por otra parte, la mayoría
de los aumentos de rentas que se produjeron tanto en Reino Unido como en
Estados Unidos se concentraron en la población rica, el llamado 1%. En
2015 la renta real media por familia, medida por la Oficina del Censo de
Estados Unidos, estaba casi el 2% por debajo de su punto máximo en 2007
y casi el 3% por debajo de su nivel a finales del siglo XX. La
tendencia de los aumentos de renta a concentrarse de manera
desproporcionada en los ricos resultó menos pronunciada en Europa
continental que en los países de habla inglesa, pero también fue
patente. No debe sorprender que estas tendencias provocaran una reacción
popular contra la competencia en las importaciones y la inmigración,
que se veían como algo que beneficiaba al capital a expensas de la mano
de obra nacional y como la causa de un estancamiento de los
salarios.Pero ¿tenían razón los votantes cuando culpaban a China y a los
inmigrantes de lo sucedido? Los salarios de la clase trabajadora habían
comenzado a estancarse y la desigualdad había empezado a aumentar ya
mucho antes de la crisis de 2008-2009. El aumento de la desigualdad en
Estados Unidos data, de hecho, de la década de 1970. Por eso los
ingresos medios de los hombres trabajadores en su edad de máximo
rendimiento, una vez ajustados a la inflación, pudieron caer hasta el 4%
entre 1970 y 2010, a pesar de que la economía en general siguió
expandiéndose. Y esto sucedió en Estados Unidos, pero también en muchas
otras economías avanzadas. La cronología es claramente anterior al
llamado «shock de China», que más o menos coincidió con la entrada de
dicho país en la OMC, en 2001. Es muy anterior también al aumento de la
inmigración procedente de países menos desarrollados a Europa y Estados
Unidos a principios del siglo XXI.La explicación reside en el impacto
que tuvo el cambio tecnológico sesgado a favor de los trabajadores
cualificados tanto en el estancamiento de los salarios de la clase
trabajadora como en la creciente desigualdad. La sustitución de
trabajadores por maquinaria en líneas de montaje se aceleró en las
décadas de 1970 y 1980. El mantenimiento de dicha maquinaria requería
niveles relativamente elevados de alfabetización y aritmética; exigía
formación y destrezas. Este cambio afectó de manera visible la demanda
de trabajadores más y menos cualificados y, por consiguiente, su
compensación económica. Mientras que en 1965 trabajadores
estadounidenses con estudios universitarios ganaban solo el 24% más que
aquellos con estudios de secundaria, la brecha se amplió al 47% a
mediados de la década de 1980 y al 57% a mediados de la década de 1990.
La situación en Europa y Japón difirió en alcance, pero no en
naturaleza.Los votantes de clase trabajadora estaban descontentos por la
escasa capacidad de sus gobiernos a la hora de atemperar los efectos
del cambio. Conscientes de la imposibilidad de hacer retroceder el reloj
del progreso tecnológico, les resultaba más fácil culpar de sus
dificultades a los inmigrantes y a los trabajadores chinos. Lo que
hicieron la crisis financiera y la lenta recuperación subsiguiente fue
proporcionar un blanco para sus iras, que se dirigieron hacia las
importaciones, los inmigrantes y los políticos y partidos mayoritarios.
Catalizó el malestar de los votantes con las elites dirigentes y provocó
un deseo de desmantelar el orden internacional establecido, en Reino
Unido votando a favor del Brexit, en Estados Unidos votando a Trump y en
países como Italia, Polonia y Hungría votando a partidos y líderes
contrarios a la Unión Europea.Así pues, la reacción populista que se
desencadenó en 2016 fue más que una respuesta retardada a la crisis de
2008-2009. También fue el resultado de un continuo estancamiento de las
rentas, de una desigualdad creciente y un sentimiento acrecentado de
inseguridad económica cuyas raíces hay que buscar en las décadas de 1970
y 1980. Es posible que la ira hacia los inmigrantes y las importaciones
fuera errada, pero no impidió a los políticos oportunistas beneficiarse
de ella.Otro acontecimiento clave de la década de 2008-2018 fue el
ascenso de China a potencia mundial con ambiciones geopolíticas. China
ya es el primer exportador mundial y pronto superará a Estados Unidos
como país con el mayor PIB.Está construyendo portaaviones y
reivindicando su presencia en el mar de China. Está usando su
superioridad económica para forjar vínculos estratégicos con países de
Asia meridional y central, África y Latinoamérica. Es el tercer inversor
extranjero mundial y la fuente número uno de inversión extranjera para
una cantidad creciente de países. Está usando su iniciativa del Cinturón
y la Ruta de la Seda para aumentar las conexiones y la dependencia de
China por parte de otros países, en su región y fuera de ella. No solo
la iniciativa del Cinturón y la Ruta de la Seda; el Banco Asiático de
Inversión en Infraestructura, el Banco del BRICS, la Iniciativa Chiang
Mai para la Multilateralización, los swaps de renminbi del Banco Popular
de China y la designación de bancos de compensación oficiales en
renminbi para centros financieros extranjeros son todos indicadores de
la intención de los líderes chinos de moldear el sistema internacional a
su gusto.
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La
mayoría de los aumentos de rentas que se produjeron tanto en Reino
Unido como en Estados Unidos se concentraron en la población rica, el
llamado 1%.
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El margen de influencia de China se ha visto, en todo caso, favorecido
por las políticas de «América primero» de la Administración Trump. Al
abandonar el acuerdo Transpacífico, dicha administración dejó pasar la
oportunidad de integrar de manera más profunda Asia oriental en la
esfera económica de Estados Unidos. Al imponer aranceles a las
exportaciones europeas de acero y aluminio y amenazar con gravar las
exportaciones de vehículos a motor europeos, en ambos casos aduciendo
razones espurias de seguridad nacional, la Administración Trump ha
puesto en peligro su capacidad para trabajar con sus aliados europeos en
la reforma de las reglas de la OMC que puedan abordar las actuales
preocupaciones por los subsidios chinos a empresas estatales y por su
tratamiento de los derechos de propiedad intelectual. Al sembrar la duda
en el acceso de Europa a los mercados estadounidenses, ha empujado a la
Unión Europea a contemplar la posibilidad de estrechar sus lazos
económicos con China. Al amenazar con abandonar la OMC, ha puesto en
peligro la supervivencia misma de un orden global basado en reglas.
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Otro
acontecimiento clave de la década de 2008-2018 fue el ascenso de China a
potencia mundial con ambiciones geopolíticas. China ya es el primer
exportador del mundo y pronto superará a Estados Unidos como país con el
mayor PIB
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Con
este estado de la cuestión, cabe imaginar distintos escenarios para la
próxima década. En primer lugar, el intento de Trump por socavar el
orden global basado en reglas podría ser una aberración temporal.
Organismos de negocios tales como la Cámara de Comercio estadounidense
se oponen a los aranceles de Trump y a sus esfuerzos por destruir el
Tratado de Libre Comercio de América del Norte y la OMC. Miembros del
partido de Trump en el Congreso siguen siendo partidarios del libre
comercio. Si bien intimidados por el presidente, entienden que Estados
Unidos se ha beneficiado de un orden internacional basado en
reglas.Además, si Trump fracasa a la hora de obtener concesiones
significativas por parte de los socios comerciales de Estados Unidos y
si sus aranceles obstaculizan el crecimiento de los negocios y elevan el
precio de los bienes de consumo importados, es posible que los votantes
detecten la relación entre las políticas presidenciales y sus
dificultades económicas. Es posible que Trump mismo se canse de su
estilo imperial de presidencia y se convierta en un líder más
convencionalmente estadounidense. En ese caso, Estados Unidos reanudará
sus funciones como miembro constructivo de la OMC, signatario del
Acuerdo de París sobre el cambio climático y participante de un Acuerdo
Transpacífico reactivado. Sin duda, el interludio unilateralista de
Estados Unidos habrá debilitado su influencia. Otros países empezarán a
verlo como un socio menos digno de confianza. Mientras tanto habrán
negociado entre sí acuerdos pensados para reducir la dependencia
económica y en materia de seguridad de Estados Unidos. Con todo, el
«paréntesis Trump», si es que se reduce a eso, no habrá alterado de
manera significativa el orden económico internacional.
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Para concebir este estado de cosas uno debe
ser optimista. La mayoría de votantes republicanos, según las encuestas
de opinión pública en el momento de escribir este artículo, apoyan las
políticas comerciales restrictivas de Trump. El pueblo estadounidense ha
demostrado escasa capacidad de relacionar los aranceles de su
presidente con las consecuencias negativas de los mismos. El propio
Trump es un maestro a la hora de desviar la atención.Lo que es más
importante, el apoyo popular al comercio abierto y libre exige políticas
que compensen a los «perdedores» mediante programas de formación y
reubicación, y la profunda y pertinaz hostilidad que sienten los
estadounidenses hacia el gobierno constituye un obstáculo formidable
para el establecimiento de dichos programas.Un enfoque de la
financiación de campañas electorales que concentre el poder en las manos
de los ricos hará improbable que obtengan respaldo de políticas
impositivas y de gasto público destinadas a redistribuir la renta a
aquellos que se quedan atrás. Además, la ideología fundamentalista de
mercado estadounidense propicia el olvido de las lecciones extraídas de
la crisis financiera. Ello a su vez crea una posibilidad real de que se
dé marcha atrás a las reformas poscrisis, con lo que aumentarían las
probabilidades de una nueva crisis y se acentuaría aún más la
polarización de la opinión pública.(17)
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Organismos
como la Cámara de Comercio estadounidense se oponen a los aranceles de
Trump y a sus esfuerzos por destruir el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte y la OMC, por lo que el intento de Trump de socavar el
orden global podría ser una aberración temporal
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Todas
estas razones inducen a pensar que Estados Unidos es extremadamente
vulnerable a los cantos de sirena del proteccionismo, como ha ocurrido
en casi toda su historia, a excepción de la segunda mitad del siglo XX.
En otras palabras, hay razones para creer que el giro unilateralista del
país pueda ser duradero.Aunque algunas de estas tendencias también se
aprecian en Europa, cabe pensar que es más probable que la Unión Europa,
en comparación, continúe por la senda del multilateralismo y la
apertura.(18)
Los países europeos, después de ser presa de extremismos en
las décadas de 1920 y 1930, reformaron sus sistemas electorales para
dificultar el control por parte de políticos oportunistas como Trump (19)
Al carecer de la hostilidad profunda y obstinada hacia el gobierno que
tienen los estadounidenses, son capaces de crear programas públicos que
compensen a los perjudicados por un comercio libre y abierto. Debido a
que tienen economías más pequeñas —en muchos casos significativamente
más pequeñas— que la de Estados Unidos, entienden que su prosperidad
está intrínsecamente ligada al comercio, tanto el multilateral como el
de mercado único de la Unión Europea. Incluso Reino Unido, donde la
desigualdad es mayor y el rechazo a la Unión Europea es más intenso,
sigue comprometido con la idea del libre comercio.Pero señalar que es
probable que Europa siga siendo partidaria del libre comercio no
equivale a decir que sea capaz de ejercer el liderazgo necesario para
moldear el orden económico mundial. La influencia exterior y en materia
de políticas de seguridad y la influencia económica van de la mano.
Recordemos la habilidad de un Estados Unidos poderoso desde el punto de
vista geopolítico a la hora de dar forma al orden económico
internacional después de la Segunda Guerra Mundial. Por su parte, la
Unión Europea no ha demostrado ser capaz de articular una política
exterior y de seguridad común; los distintos países que la integran
tienen visiones distintas al respecto. El gasto militar conjunto del PIB
es más bajo en Europa que en Estados Unidos y China. El continente está
amenazado desde el punto de vista demográfico y, por tanto, abocado a
un crecimiento lento. A medida que decaiga la cuota de Europa del PIB
global, menos capacidad tendrá esta de determinar la naturaleza de las
relaciones internacionales. Lo que deja a China como el candidato obvio a
ocupar el espacio desalojado por Estados Unidos. En tanto principal
socio comercial y fuente de inversión extranjera en un número creciente
de países, ya posee cierta capacidad de influir en el orden económico
internacional. La cuestión es qué clase de orden tiene China en mente.La
respuesta no es sencilla. China está comprometida con un aperturismo y
un crecimiento marcados por las exportaciones. Tal y como lo expresó el
presidente Xi Jiping en enero de 2017 en Davos, China tiene el propósito
de impulsar una «economía global abierta». En otras palabras, Pekín no
buscará de manera obvia modificar el régimen de comercio global actual
con perspectivas más restrictivas.Pero, en otros aspectos, una
globalización de carácter chino será distinta de la globalización tal y
como la conocemos. Comparada con otras grandes economías, la de China
depende más de acuerdos de comercio bilaterales y menos de rondas de
negociaciones multilaterales. En 2002 China firmó el acuerdo económico
de cooperación ASEAN y a continuación varios acuerdos bilaterales de
libre comercio con doce países de todo el mundo, a los que no tardarán
en sumarse otros.20Hasta el momento China continúa favoreciendo los
acuerdos económicos bilaterales frente a negociaciones multilaterales,
lo que se traduce en un papel menor de la OMC.El Consejo de Estado de la
República Popular China defiende una estrategia comercial que «basada
en la periferia de China, se extienda por el Cinturón y la Ruta de la
Seda para llegar al mundo».(21)
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Yo
lo interpreto como una sugerencia de que tiene en mente un sistema de
comercio radial, donde China sea el núcleo y los países del otro lado de
sus fronteras, o periféricos, los radios. Otros estudiosos anunciaron
ya la aparición de un sistema de comercio radial en Asia y otros
posibles con centros en Europa y Estados Unidos(.22)
Si China ejerce un
liderazgo más enérgico del sistema comercial global, este escenario se
vuelve más probable. De nuevo, esto se traduciría en una reducción del
papel de la OMC.A continuación es posible que Pekín quiera pactar otros
acuerdos regionales basados en China para complementar sus pactos
comerciales existentes y en sustitución de instituciones multilaterales
como el FMI y el Banco Mundial. Ya tiene el Banco Asiático de Inversión
en Infraestructura, dirigido por Jin Liqun, como alternativa al Banco
Mundial. El Banco Popular de China ya ha puesto 500.000 millones de
dólares en líneas de swaps a disposición de más de treinta bancos
centrales. En 2016 el Banco de Desarrollo de China y el Banco Industrial
y Comercial de China, de propiedad estatal, se supone que actuando en
nombre del Banco Popular de China, proporcionaron a Pakistán 900
millones de dólares en concepto de rescate para evitar una crisis de
divisas. El enfoque regional de China puede estar, asimismo, motivado
por el hecho de encontrarse insuficientemente representada en términos
de cuota y de voto en el FMI, lo que deja a Estados Unidos como único
país con poder de veto en dicha institución. Si la Administración Trump
decidiera bloquear la reforma del FMI rechazando una revisión de las
cuotas, o decidiera abandonar los nuevos AGP (Acuerdos Generales para la
obtención de Préstamos), que constituyen una importante fracción de la
financiación del FMI, China contaría con un nuevo estímulo para
desarrollar su alternativa regional.(23)
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Un sistema
internacional modelado por China podría dar menos peso a la protección
de derechos de propiedad intelectual; de hecho, la apropiación de la
propiedad intelectual de corporaciones multinacionales por parte de sus
socios comerciales chinos es una de las principales manzanas de la
discordia entre la Administración Trump y el gobierno de Xi. Otra opción
sería que la actitud de Pekín respecto a estos temas cambiara a medida
que China empezara a desarrollar nuevas tecnologías. Dicho esto, el
respeto a la propiedad privada, ya sea de empresas nacionales o de
multinacionales, siempre ha sido muy inferior en el sistema socialista y
centralizado chino que en Europa y en Estados Unidos. En consecuencia,
es probable que en un sistema global liderado por China la protección de
la propiedad intelectual sea menor.Desde una perspectiva más general,
el gobierno de China hace más que el de Estados Unidos, mediante
subsidios e instrucciones a empresas de propiedad estatal y otras, por
dar forma a la estructura y evolución de su economía. El llamado Plan
Made in China 2025 para promover el desarrollo de las altas tecnologías
es solo el último ejemplo.(24)
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La
OMC cuenta con reglas pensadas para limitar las subvenciones y las
ayudas estatales de otra clase. Un sistema comercial modelado a la
manera de China no contemplaría, o al menos limitaría, estas reglas.Un
régimen dirigido por China también estaría menos abierto a la inversión
internacional. En 2017 China quedó solo por detrás de Filipinas y Arabia
Saudí en la lista elaborada por la OCDE de los sesenta y tantos países
con regímenes de Inversión Extranjera Directa (IED) más restrictivos.
Cabe pensar que estas restricciones son otro mecanismo más para dar
espacio a las empresas chinas para desarrollar sus habilidades
tecnológicas. Esta actitud puede cambiar una vez China se convierta en
líder tecnológico y se preocupe más por la IED externa que interna.
Además, China continúa ejerciendo un férreo control de su sistema
financiero y mantiene controles de los flujos entrantes y salientes de
capital. Si bien el FMI mira con mejores ojos este tipo de controles
desde principios de la década de 2000, es de esperar que un régimen
internacional liderado por China se muestre más deferente aún con los
gobiernos que recurran a ellos.En suma, una economía global liderada por
China seguiría abierta al comercio, pero tendría una naturaleza menos
multilateral, transparente, basada en reglas y financieramente abierta
que la de su predecesor occidental
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.El
gobierno de China hace más que el de Estados Unidos por dar forma a la
estructura y evolución de su economía. El llamado Plan Made in China
2025 para promover el desarrollo de las altas tecnologías es solo el
último ejemplo
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La
última década fue un periodo turbulento para la economía global, puesto
que se inauguró con una crisis financiera global y se cerró con el
Brexit y la elección de un presidente estadounidense con un programa de
«América primero». La crisis trajo consigo un descontento popular con el
orden económico establecido, aunque he argumentado que tan solo
catalizó un malestar ya existente y asociado a las tendencias de ese
momento: cambio tecnológico a favor de los trabajadores cualificados,
creciente desigualdad de renta y fracaso de los gobiernos a la hora de
equipar a los individuos para hacer frente a estos problemas. De las
varias reacciones nacionales, la de Estados Unidos tuvo especiales
repercusiones, puesto que en esencia despojó al país de su liderazgo
global.Las consecuencias futuras de esto distan mucho de estar claras.
Es posible que la presidencia de Trump sea solo una fase, después de la
cual Estados Unidos recuperaría sus apoyos y su liderazgo del sistema
multilateral. Pero también existen razones para dudar de que esto
ocurra. La hostilidad de los estadounidenses hacia el gobierno se
traduce en un margen de intervención menor que, por ejemplo, en Europa, a
la hora de compensar a las víctimas de la destrucción creativa y la
globalización. Que nos encontremos en un periodo de crecimiento lento, a
diferencia del tercer cuarto del siglo XX, hace que el apoyo y el
liderazgo de Estados Unidos de un sistema abierto multilateral sea,
cuando menos, problemático.Con independencia de que el giro unilateral
de Estados Unidos sea temporal o permanente, hay más espacio para que
otras potencias influyan el orden económico mundial. Dados sus recursos y
sus ambiciones, China es el candidato más probable. Un sistema con
China a la cabeza seguirá abierto al comercio, pero será menos abierto
financieramente que uno con la Unión Europea a la cabeza. Tendrá un
enfoque más regional. Dará un papel más prominente al Estado. Estará
menos basado en reglas y será menos transparente. La idea subyacente a
admitir a China en la OMC era presionarla para que acercara su sistema
político y económico a los modelos occidentales. Lo irónico sería que la
presión económica que una China integrada internacionalmente ejerza en
el mundo en general, y en Estados Unidos en particular, pueda terminar
teniendo el efecto contrario.
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Notas
(1) Ver Summers, 2014
(2).Este
es el cambio medio anual del PIB a precios constantes de 2008-2009
sacado de Perspectivas de la Economía Mundial, del FMI.
(3)Para un análisis del debate, ver Saccomanni, 2015.
(4)Este punto de vista se desarrolla en profundidad en Eichengreen, 2015
(5).Habrá
quienes consideren la crisis de ahorros y préstamos de la década de
1980 una excepción, pero, tal y como demuestra Field (2017), su impacto
macroeconómico fue mínimo.
(6)Para un relato controvertido pero útil de estas tendencias, ver Johnson y Kwak, 2010.
(7)Para un buen resumen, ver Bayoumi, 2017.
(8)El
análisis más influyente del papel de la suerte y las políticas
acertadas durante la Gran Moderación es de Stock and Watson, 2003.
(9)Lo argumenta muy bien el propio Taylor, 2015. (
(10)Para un análisis de esos flujos de capital y sus causas, incluida la política monetaria, ver Lane, 2013.
(11)Esta
es la convincente interpretación de Ball, 2018. Otros, tales como
Bernake, 2015, aducen que el banco central no tuvo otra elección que
dejar que Lehman se hundiera debido a que carecía de un aval válido, una
tesis de la que Ball disiente vigorosamente.
(12)Para una descripción divulgativa del debate, ver Scheiber, 2012.
(13)Las cifras proceden, una vez más, de Perspectivas de la Economía Mundial, del FMI.
(14)Los aranceles son para sesenta y cuatro países que representaban el 91% del comercio mundial en 2010, según Nordhaus, 2017.
Las cifras para la solución de diferencias de la OMC proceden de Azevedo (2004, tabla 1).
(15)El
resto de esta sección está sacado de Eichengreen, 2018.Este famoso,
aunque controvertido argumento, se debe a Reinhart y Rogoff, 2009.Funke,
Schularick y Trebesch, 2016 ofrecen pruebas de que las crisis
financieras desembocan en un aumento de la polarización política y, en
concreto, en cambios de voto a la derecha.
(18)Es la conclusión de Eichengreen, 2018, donde explico los argumentos en mayor profundidad.
(19)Estoy
pensando, por ejemplo, en el sistema electoral francés, que permite a
los partidarios de otros candidatos unirse para apoyar al candidato
mayoritario en la segunda ronda de votaciones, o en el alemán, que
requiere una moción de censura constructiva (acuerdo para nombrar a un
nuevo líder) para deshacer un gobierno.
(20)Muchos
de estos acuerdos bilaterales se firman con países pobres que no
constituyen mercados especialmente importantes para las exportaciones
chinas. Pueden verse como una maniobra de Pekín para influir
económicamente en su socio, y en concreto para animarlo a adoptar
estándares de producto y tecnología chinos y a que gestionen sus
economías según el modelo chino.
(21)Tiezzi, 2018, p. 47.
(22)Una
serie de publicaciones oficiales y semioficiales se han hecho eco de la
misma terminología.Ver, por ejemplo, Baldwin, 2009.
(23)La
activación del AGP por importe de 255.000 millones de dólares requiere
que el 85% de votos de los participantes y el veto a Estados Unidos.
Además, Estados Unidos tendrá que abandonar el NAB si no se actúa por
vía legislativa.
(24)Para más información, ver Balding, 2018.
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