¿Cómo repensar el desarrollo productivo? DESARROLLO EN LAS AMÉRICAS POLÍTICAS E INSTITUCIONES SÓLIDAS PARA LA TRANSFORMACIÓN ECONÓMICA (caso Latinoamerica)

¿Cómo repensar el desarrollo productivo?
DESARROLLO EN LAS AMÉRICAS POLÍTICAS E INSTITUCIONES SÓLIDAS PARA LA TRANSFORMACIÓN ECONÓMICA
(caso Latinoamerica)
 Editado por Gustavo Crespi, Eduardo Fernández-Arias y Ernesto Stein

1.  Industrial  productivity—Economic  aspects—Latin  America. 
2.  Industrial    productivity—Government    policy—Latin    America.   
3.   Indus trial    productivity—Effect    of    technological    innovations    on—Latin A merica.  
4.  Technological   innovations—Government   policy—Latin America.  I.  Crespi,  Gustavo.  II.  Fernández-Arias,  Eduardo.  III.  Stein, Ernesto. IV. Banco Interamericano de Desarrollo. Departamento de Inves - tigación y Economista Jefe.

Parte I. El rol de las políticas de desarrollo productivo .............11 .
Hora de repensar el desarrollo productivo ..............32 .
Un marco conceptual para las políticas de desarrollo productivo .. 35
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Parte II. Políticas sólidas en áreas clave ......................... 63
I nvirtiendo en ideas: políticas de estímulo a la innovación ....... 65
4 . N acimiento y crecimiento de empresas de alta productividad .... 119
5 . Má s allá del aula: formación para la producción ............... 165
6 . Da r crédito a la productividad ............................... 199
7 . Má s que la suma de las partes: políticas de clusters ............. 239
8 . U n mundo de posibilidades: internacionalización para el desarrollo productivo ............... 273
Un tema tabú: la selección de sectores prioritarios para la transformación productiva ............. 333
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Parte III. Instituciones para políticas exitosas ................... 375
10. La parte difícil: construir capacidades públicas ................ 377
11. Dos para tanguear: la colaboración público-privada ........ 423


  • https://publications.iadb.org/publications/spanish/document/%C2%BFC%C3%B3mo-repensar-el-desarrollo-productivo-Pol%C3%ADticas-e-instituciones-s%C3%B3lidas-para-la-transformaci%C3%B3n-econ%C3%B3mica.pdf

El análisis conduce a una amplia gama de conclusiones, tanto concep - tuales como prácticas, acerca de los rasgos deseables de las políticas y del ma rco institucional (agencias y procesos) que las respalda. Para ayudar al lector interesado en las políticas y las instituciones de desarrollo produc - tivo a apreciar el alcance de los temas que se tratan en este informe, a con - tinuación se presentan algunas preguntas que proporcionan una muestra d el rico abanico de ítems que inspiraron este trabajo de investigación
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Rasgos de las políticas
• ¿Las políticas de reducción de los costos de abrir una empresa atraen el tipo adecuado de empresas?
• ¿Deberían los países contar más con subsidios o con incentivos impo - sitivos para estimular la innovación empresarial?
¿Cómo se puede recompensar a los pioneros con el fin de maximizar los aumentos de productividad a nivel nacional?
• ¿Tiene sentido subsidiar equipos de nueva tecnología?
• ¿Cómo debería participar el sector privado en políticas de formación laboral?
• ¿Tienen las políticas de inmigración un rol en las PDP?
• ¿Cómo pueden estimular los países el surgimiento de nuevas activida - des de exportación?
• ¿Qué  debe  buscarse  al  atraer  la  inversión  extranjera  directa  (IED)  y conectarse a las cadenas globales de valor?
• ¿Vale la pena tener programas especiales para las empresas pequeñas o nuevas?
• ¿Las políticas de promoción del crédito deberían basarse en garantías, préstamos o subsidios?
• ¿La  provisión  de  bienes  públicos  para  los clusters deberían  aplicarse con la condición de que los beneficiarios compartan los costos
Cómo debería cambiar la combinación de PDP a medida que los paí - ses se desarrollan?
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Marco institucional
• ¿Por qué es erróneo el enfoque de “mejores prácticas” para las PDP?
• ¿Qué rol desempeña la experimentación en las PDP?
• ¿Las  evaluaciones  de  impacto  miden  realmente  la  eficacia  de  las políticas?
• ¿Cómo  se  pueden  revitalizar  los  bancos  de  desarrollo  para  que  sean más eficaces y seguros?
• ¿Cómo acumulan los países capacidades técnicas, operativas y políticas para llevar a cabo las PDP? • ¿Cómo  puede  organizarse  el  sector  público  con  el  fin  de  garantizar la  necesaria  cooperación  entre  las  agencias  para  las  PDP  de  amplio alcance?
• ¿Qué tipo de interacción público-privada es más eficaz para diseñar e implementar las PDP?
• ¿Qué  mecanismos  se  pueden  establecer  para  estimular  una  mayor colaboración y menos captura de parte del sector privado?
• ¿Cómo puede un país establecer un proceso para identificar a los sec - tores que vale la pena apoyar?
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La política industrial en el pasado y el presente: ¿oveja negra o chivo expiatorio?
Los  desafíos  para  el  desarrollo  de  la  región  no  son  nuevos  y  han  sido activamente  asumidos  por  la  política  industrial.  El  estado  actual  de  las PDP  de  la  región  es  en  gran  medida  fruto  de  su  historia. 4 El  impacto  de la Gran Depresión fue enorme. En el conjunto de la región, entre 1929 y 1932 el volumen de las exportaciones se contrajo en más de un 25%, mien - tras que el poder adquisitivo de las exportaciones disminuyó en un 40%; e ntre  tanto,  en  ausencia  de  financiamiento  internacional,  los  volúmenes de importación disminuyeron en más del 60% (Bértola y Ocampo, 2012). A la larga, la carestía de bienes manufacturados, además de diversas medi - das para economizar en las importaciones y equilibrar la balanza externa a nte  caídas  sin  precedentes  en  los  valores  de  las  exportaciones  (restric - ciones  cuantitativas,  abandono  de  los  tipos  de  cambio  fijos  y  las  consi - guientes depreciaciones reales), tuvo como resultado un fuerte proceso de i ndustrialización no intencionada y, en general, bien acogida. Durante la Segunda Guerra Mundial, la falta de disponibilidad de las importaciones siguió  impulsando  las  manufacturas  locales.  Recién  después  de  la  gue - rra  se  utilizó  la  política  comercial  más  deliberadamente  con  una  intención  proteccionista.
La  estrategia  económica  que  surgió  desprolijamente d urante este período contaba con diversos elementos, entre los cuales las restricciones a las importaciones cumplían un rol fundamental. La  industrialización  por  sustitución  de  importaciones  (ISI),  que  sur - gió a comienzos del período de la postguerra, a mediados de los años cua - renta, tanto dentro como fuera de la región, fue un intento para solucionar l as fallas de mercado que trababan la transformación productiva, en el con - texto de las condiciones históricas de ese momento. Los responsables de las p olíticas tenían que abordar las fallas de mercado en un panorama de sec - tores privados nacionales débiles y aversos al riesgo, con mercados de capi - tal  rudimentarios,  desintegración  del  mercado  financiero  internacional  y n iveles  mínimos  de  comercio  internacional.  Las  economías  desarrolladas surgieron  de  la  Segunda  Guerra  Mundial  con  aranceles  promedio  sobre las importaciones cercanos al 40%, que sólo fueron reducidos progresiva - mente mediante “rondas” negociadas posteriormente a nivel internacional e n el marco del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), que acabaron 50 años más tarde.
La  estrategia  económica  que  surgió  desprolijamente d urante este período contaba con diversos elementos, entre los cuales las restricciones a las importaciones cumplían un rol fundamental. La  industrialización  por  sustitución  de  importaciones  (ISI),  que  sur - gió a comienzos del período de la postguerra, a mediados de los años cua - renta, tanto dentro como fuera de la región, fue un intento para solucionar l as fallas de mercado que trababan la transformación productiva, en el con - texto de las condiciones históricas de ese momento. Los responsables de las p olíticas tenían que abordar las fallas de mercado en un panorama de sec - tores privados nacionales débiles y aversos al riesgo, con mercados de capi - tal  rudimentarios,  desintegración  del  mercado  financiero  internacional  y n iveles  mínimos  de  comercio  internacional.  Las  economías  desarrolladas surgieron  de  la  Segunda  Guerra  Mundial  con  aranceles  promedio  sobre las importaciones cercanos al 40%, que sólo fueron reducidos progresiva - mente mediante “rondas” negociadas posteriormente a nivel internacional e n el marco del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), que acabaron 50 años más tarde.
Por  lo  tanto,  los  responsables  de  las  políticas  de  la  región  intentaron solucionar la falta de dinamismo estimulando un amplio espectro de acti - vidades manufactureras (en una gran medida con criterios selectivos). Los p roblemas de coordinación entre los productores fueron tratados con polí - ticas diversas. Varios sectores favorecidos, como el acero, eran intensivos en c apital. Ante la existencia de sectores privados débiles y embrionarios y con mercados de capital privados aversos al riesgo, algunas de estas nuevas ini - ciativas fueron asumidas por empresas de propiedad estatal. El suministro de  fin anciamiento  también  era  problemático.  Por  lo  tanto,  surgieron  ban - cos de desarrollo en varios países y se generalizaron los créditos otorgados p or  el  Estado  a  sectores  favorecidos.  Los  bancos  de  desarrollo  creados  en aquel  período  (como  el  Banco  Nacional  do  Desenvolvimento  Econômico e Social [BNDES] en Brasil, la Corporación de Fomento de la Producción [Corfo]  en  Chile  y  la  Nacional  Financiera  [Nafin]  en  México)  canaliza - ron  los  recursos  financieros  nacionales  e  internacionales  hacia  los  secto - res  favorecidos  y  a  otros  productores  privados  situados  más  arriba  o  más a bajo en la producción (sobre todo a proveedores de bienes no transables, como  la  energía  eléctrica).
Por  lo  tanto,  los  responsables  de  las  políticas  de  la  región  intentaron solucionar la falta de dinamismo estimulando un amplio espectro de acti - vidades manufactureras (en una gran medida con criterios selectivos). Los p roblemas de coordinación entre los productores fueron tratados con polí - ticas diversas. Varios sectores favorecidos, como el acero, eran intensivos en c apital. Ante la existencia de sectores privados débiles y embrionarios y con mercados de capital privados aversos al riesgo, algunas de estas nuevas ini - ciativas fueron asumidas por empresas de propiedad estatal. El suministro de  fin anciamiento  también  era  problemático.  Por  lo  tanto,  surgieron  ban - cos de desarrollo en varios países y se generalizaron los créditos otorgados p or  el  Estado  a  sectores  favorecidos.  Los  bancos  de  desarrollo  creados  en aquel  período  (como  el  Banco  Nacional  do  Desenvolvimento  Econômico e Social [BNDES] en Brasil, la Corporación de Fomento de la Producción [Corfo]  en  Chile  y  la  Nacional  Financiera  [Nafin]  en  México)  canaliza - ron  los  recursos  financieros  nacionales  e  internacionales  hacia  los  secto - res  favorecidos  y  a  otros  productores  privados  situados  más  arriba  o  más a bajo en la producción (sobre todo a proveedores de bienes no transables, como  la  energía  eléctrica).
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¿Qué  falló?  Parte  de  la  culpa  por  la  interrupción  eventual  de  los esfuerzos  para  crear  industrias  internacionalmente  competitivas  corres - ponde al hecho de no haber procedido desde un comienzo con objetivos d e integración económica ambiciosos, al estilo de los países europeos, que se movieron rápidamente para crear un mercado común sin excepciones. La mayoría de los países de América Latina, quizá con las excepciones de Brasil  y  México,  eran  demasiado  pequeños  para  sostener  industrias  con grandes economías de escala. Por otro lado, los esfuerzos de integración no  consiguieron  mejorar  la  infraestructura  de  la  región.  Con  el  tiempo, los problemas con la ISI y la manera en que fue implementada se volvieron evidentes.  Para  empezar,  la  estrechez  de  los  mercados  nacionales  estaba destinada a arrojar tasas de crecimiento cada vez más bajas, aun cuando la política hubiese sido ejecutada con rigor tecnocrático, sin errores ni favo - ritismos. A medida que la sustitución de importaciones avanzó de los bie - nes con mercados relativamente grandes (bienes de consumo no durables) a l os productos con mercados mucho más pequeños (bienes de consumo durables,  insumos  industriales  y  bienes  de  capital),  se  podría  haber  pre - visto  que  los  episodios  de  crecimiento  propiciados  por  los  nuevos  brotes d e proteccionismo serían cada vez más breves.
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.....los incentivos para las exportaciones en la región eran débiles  o  no  existían,  y  las  nuevas  exportaciones  no  fueron  objeto de la prioridad que quizá merecían. Esto contrasta profundamente con la política industrial de las economías asiáticas de alto crecimiento. Es inte - resante señalar que los países asiáticos que posteriormente serían grandes e xportadores  de  manufacturas  (Indonesia,  República  de  Corea,  Singa - pur,  Taiwán  y  Tailandia)  inicialmente  siguieron  el  mismo  camino.  Sin embargo, la República de Corea y Taiwán, los casos más exitosos, no tardaron  en  introducir  incentivos  para  producir  para  el  mercado  nacional  restando  apoyo  para  cerrar  la  brecha  de  competitividad  y  los  subsidios a las exportaciones. En realidad, convirtieron a las exportaciones exitosas en un indicador del éxito para proteger inicialmente la producción destinada al mercado nacional.
Había incentivos para las exportaciones (y sanciones por no cumplir con los objetivos de exportación), que compensaban por el sesgo anti-exportaciones de la protección de sus inicios.
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Quizás una cuestión más profunda tenga que ver con la relación entre el Estado y el sector privado. Mientras que en los países de Asia que inicialmente aplicaron algunas de las mismas políticas que la región (sobre todo la República de Corea y Taiwán), el Estado fue capaz de establecer incentivos  temporales  y  vincularlos  al  desempeño,  los  gobiernos  de  América Latina y el Caribe fueron incapaces de gestionar estas políticas eficientemente y otorgaron incentivos sin recibir nada a cambio, los que luego tendieron a ser permanentes. En muchos casos, esto arrojó pérdidas fiscales.
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Al  contrario,  en  Corea,  las  autoridades  decidieron  promover  el  surgimiento de grandes conglomerados ( chaebols ) para que funcionaran como un mercado de capital interno con el fin de canalizar los beneficios (asegurados por la protección y los subsidios a la exportación) en inversiones destinadas  al  desarrollo  (Amsden,  1989).  pag 16

Como contracara, algunas políticas de promoción de las exportaciones aplicadas con éxito en Corea y otros países en desarrollo convergentes a ctualmente están prohibidas por la Organización Mundial de Comercio (OMC). Los acuerdos de la OMC apoyan el régimen de libre comercio, vital para la transformación productiva, pero al mismo tiempo impiden la aplicación de algunas políticas de desarrollo productivo de promoción de las exportaciones. Si bien el sistema proporciona cierta flexibilidad y maneras de implementar políticas que fomentan la transformación de las activida - des de exportación en aras del crecimiento, orientarse según las reglas de la OMC diseñadas para apoyar el libre comercio complica las políticas de desarrollo productivo (para más detalles, véase el recuadro 1.2)....
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"...la  experiencia  fallida  con  la  política  industrial  en la región, que tiene que ver con la intervención excesiva de un Estado con escasas  capacidades  institucionales,  así  como  con  los  riesgos  de  “selec - cionar al ganador”, que conducen a la “búsqueda de rentas”, es una clara a dvertencia de que es necesario establecer las nuevas políticas de desarro - llo productivo sobre bases institucionales diferentes con el fin de evitar los r iesgos de errores del pasado"
Las políticas sólidas para el desarrollo pro - ductivo  requerirán  nuevos  roles  de  parte  de  las  agencias  públicas  y  una p articipación más activa del Estado en conjunto con el sector privado. Uno de los desafíos clave consiste en diseñar estas instituciones de manera sol - vente para asegurarse de que la historia no se repita, y cultivar las capaci - dades requeridas para fomentarlas y fortalecerlas.
¿Cómo repensar el desarrollo productivo?
Por lo tanto, la pregunta es: ¿cómo consigue un país fomentar una mayor productividad y un crecimiento sostenido? ¿Cómo impulsa las fuentes de la  transformación  productiva?
...Como ya se ha mencionado, para ser eficaces las políticas tienen que abordar las fallas de mercado de una manera coherente, desde el diagnós - tico  hasta  la  implementación.  Infortunadamente,  con  frecuencia  esto  no ocurre.
Además, las políticas han sido utilizadas muchas veces en pos de objetivos sociales y de otra índole con la excusa de mejorar la productivi - dad; añadir objetivos a las políticas de desarrollo productivo crea confusión y l es resta eficiencia. Por otro lado, el riesgo de abuso político y captura por parte del sector privado que las políticas industriales del pasado produje - ron sigue siendo importante; las políticas de desarrollo productivo efecti - vas requieren capacidades institucionales para abordar estos peligros. Por t odos estos motivos, un análisis sistemático utilizando este enfoque con el fin de eliminar las políticas vigentes que no son eficaces puede ser muy útil como punto de partida. Al mismo tiempo, actualmente hay un consenso creciente entre los responsables de las políticas y los analistas por igual en pensar que al dejar de lado todo lo que tenga que ver con política indus - trial, la región puede haber tirado por la borda lo bueno junto con lo malo. C ada vez más, la pregunta gira no en torno a si aplicar políticas de desa - rrollo productivo activas sino a cómo aplicarlas.
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El informe aplica sistemáticamente dos pruebas para comenzar el análisis de las políticas:
• ¿Cuál es la falla de mercado plausible que se ha diagnosticado para justificar la política?
• La política propuesta como remedio, ya sea para aliviar la falla o corregir su impacto
¿se corresponde con el diagnóstico que la justifica
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El enfoque adoptado en este informe destaca que las instituciones sólidas requieren fuertes capacidades y colaboración con el sector privado.
  •   Las  instituciones  sólidas  requieren  esfuerzos  para  desarrollar  y  des - plegar eficazmente las capacidades del sector público para la tarea en cuestión.  Además  de  las  capacidades  técnicas  necesarias  para  atender  las  complejidades  de  las  políticas  —un  problema  bien  conocido e n  la  administración  pública—,  el  conjunto  de  capacidades  requeri - das incluye medidas para coordinar las acciones entre las agencias del sector público y para colaborar efectivamente con los actores del sec tor  privado,  cuyas  demandas  pueden  incidir  sobre  diversas  agencias públicas  simultáneamente,  así  como  también  la  capacidad  de  prote - ger  a  las  agencias  públicas  de  presiones  políticas  indebidas.  El  libro t rata de cómo las capacidades técnicas, operativas y políticas limitan el alcance de las políticas que se pueden llevar a cabo en el corto plazo sin caer en excesos, y sugiere ideas acerca de cómo cultivar y afianzar las capacidades a lo largo del tiempo.
  • Las instituciones sólidas para la transformación productiva no pueden simplemente funcionar de arriba hacia abajo: necesitan de la colabo - ración  público-privada.  Por  un  lado,  el  sector  privado  tiene  el  cono - cimiento privilegiado de algunos aspectos de las fallas de mercado y l as fallas de gobierno, así como también un conocimiento directo en relación con el diseño, la implementación y la evaluación de las polí - ticas.  Los  conjuntos  de  conocimientos  disponibles  al  sector  público y a l sector privado son complementarios y requieren la colaboración para sacarles buen partido. Por otro lado, el sector privado tiene una motivación  de  ganancia  que  se  aparta  de  la  perspectiva  de  bienestar colectivo  del  sector  público.  Esta  falta  de  confluencia  podría  llevar  a manipular la información y a buscar rentas. El libro discute los tipos de  políticas  más  propensos  a  un  conflicto  de  intereses  y  que,  por  lo tanto, sería prudente evitar. Sugiere diversos principios para estable - cer mecanismos de cooperación que controlen los incentivos privados p ara ayudar a impedir que degeneren en demandas de favoritismos y búsqueda de rentas y, en el caso extremo, en corrupción.

Este  informe  enfatiza  la  transformación  económica  alineada  con  la competitividad internacional. Este no es el único camino al crecimiento. Producir  más  de  lo  mismo  a  través  de  la  acumulación  de  factores  y  pro - ducir los mismos productos a costos más bajos —un aumento de la pro - ductividad— sin duda son fundamentales para el crecimiento y el ingreso. T ambién lo es la reasignación de los factores de producción de empresas y  sectores  menos  productivos  a  otros  más  productivos.

Sin  embargo,  la transformación es un factor clave que subyace a la dinámica virtuosa del crecimiento económico sostenido. Este libro pone de relieve estos aspectos transformativos de las políticas de desarrollo productivo, tales como aquellos que contribuyen a la innovación en la producción; la creación y el desa - rrollo de empresas con un potencial de alta productividad; la provisión de b ienes públicos necesarios para la expansión de los sectores emergentes y mercados de factor productivos que faciliten la reasignación a actividades nuevas y dinámicas.
La  competitividad  internacional  es  clave  en  el  marco  analítico  de este informe. Como se mencionó, la competitividad internacional es una prueba  de  eficiencia  (apoyar  a  productos  transables  que  no  llegan  a  ser competitivos después de terminadas las políticas reduce el bienestar). Los productos de exportación competitivos pueden producirse a escala mundial,  magnificando  así  el  impacto  agregado  de  las  políticas.  Además,  los productores  nacionales  que  se  enfrentan  a  una  amplia  demanda  mundial comparten intereses comunes en lugar de competir por una demanda nacional  limitada; esto  facilita  la  colaboración  y,  consiguientemente,  la realización  de  las  políticas  públicas.  En  concordancia  con  esta  orienta - ción  hacia  el  exterior,  el  informe  enmarca  deliberadamente  las  políticas d e  desarrollo  productivo  en  un  mundo  globalizado.  Destaca  las  oportu - nidades que brinda un mundo globalizado en términos de exportaciones, c omo ya se mencionó, así como también la atracción de IED y la inserción en cadenas globales de valor.

Intervenciones de mercados horizontales (pag 38)
Bienes publico verticales (pagina 45)

PARTE II Políticas sólidas en áreas clave
Invirtiendo en ideas: políticas de estímulo a la innovación
Desde el trabajo pionero de Solow (1957), los economistas han argumen - tado que el cambio tecnológico explica una parte sustancial del crecimiento e conómico. De hecho, la evidencia más reciente en el caso de Estados Uni - dos  muestra  que  la  inversión  en  investigación  y  desarrollo  (I+D)  —un i ndicador  del  esfuerzo  de  innovación  de  un  país—  explica  alrededor  del 40%  del  aumento  de  la  productividad  observado  desde  la  Segunda  Gue - rra Mundial (Reikard, 2011).

Los fundamentos de las políticas públicas
La  innovación  es  en  gran  parte  el  resultado  de  decisiones  de  inversión tomadas  por  las  empresas;  en  estas  decisiones  influyen  los  mismos  fac - tores que afectan la inversión en general. De hecho, tanto la calidad de la r egulación,  como  la  protección  de  los  derechos  de  propiedad,  el  código tributario,  el  régimen  macroeconómico,  la  intensidad  de  la  competencia y  el  desarrollo  de  infraestructura  inciden  en  las  decisiones  de  inversión en innovación, a veces incluso más significativamente que para las inver - siones en capital fijo (OCDE, 2013). Sin embargo, contar con un contexto ma croeconómico  apropiado  es  un  requisito  necesario  pero  no  suficiente para la innovación. Dado que la mayoría de los países de la región ha inter - nalizado  la  importancia  de  estas  condiciones  y  ha  logrado  importantes p rogresos con ellas, este capítulo se centra en aquellas políticas explícitas de innovación que aún deben ser implementadas. Si  bien  es  generalmente  cierto  que  toda  economía  moderna  necesita una  política  de  innovación,  uno  de  los  defectos  recurrentes  en  el  diseño de estas políticas ha sido su tendencia a centrarse en los síntomas más que en las causas reales y subyacentes de la falta de inversión. Muchas veces la política de innovación se justifica poniendo de relieve las brechas en I+D o en adopción de tecnologías cuando se compara con economías de refe rencia  (pag 71)

El problema de la información asimétrica y la incertidumbre
Los proyectos de innovación se distinguen de la inversión en capital fijo en varios sentidos (Hall y Lerner, 2010). En primer lugar, el retorno de la inver - sión en innovación es más incierto e incluye períodos de gestación más lar - gos.  En  segundo  lugar,  puede  que  los  innovadores  muestren  reticencia  a r evelar información detallada acerca de sus proyectos debido al riesgo de derrames (las externalidades). En tercer lugar, la inversión en innovación suele  incluir  una  gran  proporción  de  activos  intangibles  (como  el  capital humano) que tienen un uso muy limitado como garantía. A pesar de que el problema de la información asimétrica siempre está presente cuando el inversionista y el financista son entidades diferentes, este problema puede agravarse en el caso de la inversión en conocimiento. (pagina72)

La relevancia de las fallas de coordinación
El conocimiento también tiene componentes tácitos importantes que no se pueden deducir fácilmente del conjunto de artefactos, manuales o planos que  los  incorporan.  De  esta  manera,  las  empresas  pueden  aprovechar  el trabajo  en  red  entre  ellas  y  con  otros  actores  porque  necesitan  aprender acerca del conocimiento tácito de estas otras organizaciones. Sin embargo, las  fallas  de  coordinación  pueden  perjudicar  la  eficacia  de  estas  redes  de conocimiento.  Dichas  fallas  surgen  cuando  los  agentes  privados  y  públi - cos involucrados no pueden coordinar sus planes de inversión en conoci - miento con el fin de crear externalidades positivas mutuas (Aghion, David y F orey, 2009). Las fallas de coordinación también aparecen al momento de  desarrollar  una  cierta  infraestructura  tecnológica.  Sin  embargo,  las empresas que por sí solas no puedan financiar la infraestructura pueden obtener acceso a ella si colaboran entre sí. La resolución de los problemas de coordinación exige prestar especial atención a aquellas fallas institucio - nales que pueden afectar los vínculos entre los diferentes actores en el sis - tema de innovación  (pag 73)
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La revaluación de la brecha de inversión en innovación  (pag 74)
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Una mirada a los retornos sociales
La  evidencia  de  brechas  de  inversión  no  es  suficiente  para  justificar  la intervención  pública,  porque  esas  brechas  podrían  reflejar  una  falta  de oportunidades  de  innovación.  Evaluar  esta  posibilidad  requiere  analizar la  tasa  de  retorno  social  de  las  inversiones  en  innovación.  Una  revisión de más de 50 años de investigación sugiere que los retornos sociales de la I+D son sumamente altos (Hall, Mairesse y Mohnen, 2010). Sin embargo, gran parte de esta investigación se centra en evidencia de los países desa - rrollados. Lederman y Maloney (2003) encuentran que los retornos de I+D n o sólo son más altos para los países en desarrollo, sino también superio - res  al  retorno  estimado  del  capital  físico. (pag 75)
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Qué funciona en materia de políticas públicas de innovación
La política de innovación cubre un amplio conjunto de temas que se encuen - tran en la agenda de las políticas desde hace décadas. A pesar de que los paí - ses varían considerablemente, la experiencia de las economías convergentes exi tosas sugiere diversos aspectos comunes clave (OCDE, 2005a).
• Un consenso público-privado de largo plazo sobre la importancia de mantener el apoyo público y de actualizar constantemente las políticas de innovación. En realidad, muchos de los casos que tienen los mejo - res resultados no sólo muestran altas tasas de inversión en innovación a ctualmente, sino también altas tasas sostenidas de esfuerzos durante largos períodos, incluso por encima de lo que se esperaba dado su PIB per cápita (véase el gráfico 3.3).
• En  los  inicios  del  proceso  de  convergencia  la  política  de  innovación se  focaliza  en  la  adopción  de  tecnología  extranjera,  la  generación  de infraestructura de investigación y el fomento del capital humano 7 . Sin embargo, esto va de la mano con el apoyo a la investigación aplicada en sectores o tecnologías clave, 8 en conjunto con una protección ini - cial más bien débil de los derechos de propiedad intelectual
• Un  esfuerzo  gradual  pero  permanente  para  mejorar  las  condiciones marco  (estabilización  macro,  apertura  del  comercio,  balance  fiscal,competencia, regulación, y otros similares) en forma de medidas que no  resultan  muy  diferentes  de  las  recomendadas  por  el  Consenso  de Wa sh i ng ton.
• Sin embargo, las reformas centradas en las condiciones marco fueron acompañadas simultáneamente por un apoyo creciente a las inversio - nes en ciencia y tecnología, así como también en innovación empresa - rial, lo cual permitió un constante desplazamiento de recursos hacia l os sectores más dinámicos.
• La puesta en funcionamiento de una vasta batería de instrumentos de políticas,  tales  como  las  transferencias  presupuestales  directas  a  ins - titutos tecnológicos públicos, los esquemas de incentivos fiscales para la innovación empresarial, el financiamiento de programas de inves - tigación orientados por misión, y el uso de la compra pública. Instru - mentos  que  se  fueron  enfocando  cada  vez  más  en  la  generación  de e xternalidades (por ejemplo, mediante el financiamiento a la investi - gación colaborativa y al despliegue de tecnológicas multipropósito que  s e difunden en diferentes sectores, como la biotecnología y las tecno - logías de la información y la comunicación)
•Un  continuo  énfasis  en  la  creación  de  capacidades  institucionales  de implementación, de monitoreo y evaluación, generando un aprendizaje que progresivamente permitió la puesta en marcha de políticas cada vez más complejas y focalizadas. Corea del Sur constituye un ejemplo típico de este proceso de construcción de políticas

El actual panorama de las políticas de innovación de los países desa - rrollados  abarca  numerosos  diseños.  Sobre  la  base  del  marco  propuesto e n el capítulo 2, estos diseños se pueden organizar en dos dimensiones: el alcance, que considera si la política se centra en la provisión de insumos públicos o intervenciones de mercado, y el tipo, que indica si es horizontal (en toda la economía) o vertical (centrado en sectores). Estas dos dimensiones  definen  una  matriz  de  2x2  que  reclasifica  las  políticas  de  innovación  en  cuatro  cuadrantes.  El  cuadro  3.2  presenta  varios  ejemplos  de  combinaciones de alcance-tipo de instrumentos de las políticas que suelen encontrarse en economías convergentes exitosas.

**Cuadro 3.2 Políticas de innovación en países desarrollados: una taxonomía  (pagina 83) ( citado por J.J.Ruiz (2)

El enfoque  sistémico ,  que  se  comenzó  a  popularizar  en  la  región  a comienzos de la década de 2000, surgió a partir de un consenso creciente de  que  el  apoyo  individual  a  la  innovación  de  las  empresas  no  era  sufi - ciente para internalizar las externalidades y solucionar las fallas de coor -dinación. La divulgación del concepto de sistema de innovación despertó u n renovado interés en las inversiones en el lado de la oferta, pero con una mayor preocupación por generar los incentivos adecuados para favorecer una coordinación más estrecha entre oferta y demanda. Surgieron nuevas instituciones, como las oficinas de vinculación tecnológica especializadas en establecer vínculos entre los diferentes actores. Después de muchos años de inactividad, se produjo un renovado interés por apoyar la extensión tecnológica,  pero ahora  centrada  en  construir  capacidades  de  absorción  en las pequeñas y medianas empresas (PyME). (pagina 85)
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La creciente insatisfacción con las  políticas  puramente  horizontales  también  creció.  Así,  desde  comien - zos de la década del 2000, el impulso se trasladó a los programas vertica - les. Algunos países están experimentando con sistemas de financiamiento e n  ámbitos  donde  la  compra  pública  es  importante  (como  programas  de salud y energía) y están definiendo subsidios para tecnologías de propósito múltiple (como las tecnologías de la información) que pueden extenderse al conjunto del sector productivo. La proliferación de programas con dise - ños y agencias ejecutoras muy diferentes ha aumentado el énfasis en mejo - rar la coordinación de las políticas. Actualmente, el panorama de políticas d e innovación en algunos países de América Latina y el Caribe no es muy diferente del de las economías desarrolladas que figura en el cuadro 3.2.

¿Políticas especiales para las pequeñas empresas?
Las  pequeñas  y  medianas  empresas  (PyME)  absorben  casi  el  50%  del empleo formal en América Latina y el Caribe (OCDE/CEPAL, 2012), pero a menudo su acceso al crédito es precario.
Dada la generalización de los impedimentos de crédito para este tipo de firmas, no es sorprendente que las intervenciones financieras a menudo tengan a las PyME como objetivo, y que el crédito directo a estas empresas haya sido una práctica estándar en muchas economías en desarrollo y avanzadas.
Sin embargo, ¿se justifican estas intervenciones por objetivos de productividad? Algunas de las fallas de mercado mencionadas con anterioridad perjudican a las PyME más intensamente y, por lo tanto, justificarían una atención especial para este tipo de empresas. Por ejemplo, la gama de activos que s e puede utilizar efectivamente como garantía es particularmente importante  para  las  PyME,  que  tienen  escasez  de  capital.  Las  garantías  aceptadas podrían ampliarse creando registros de bienes muebles que permitan a  los  prestamistas  conocer  los  términos  de  las  garantías  ofrecidas  (Pagés, 2010).
Sin embargo, sin perjuicio de que ciertas políticas pueden tener una mayor incidencia en el caso de las PyME, ¿hay argumentos que justifiquen destinar  políticas  especiales  a  las  PyME  más  allá  de  la  justificación  gené - rica de las fallas de mercado reseñadas anteriormente? A menudo se argu - menta  que  las  PyME  merecen  un  trato  especial  porque  los  costos  fijos  de i ntermediación financiera llevan a tasas de interés más altas a medida que el tamaño del préstamo disminuye. Dado que las empresas con más garantías para ofrecer disfrutan de límites crediticios más altos, la existencia de costos fijos significa que las empresas más grandes (o los empresarios más acaudalados) pueden pedir prestado a tasas más bajas, aunque no sean más productivas. Sin embargo, el hecho de que las PyME tengan más problemas para acceder a los mercados de crédito debido a su escala no justifica nece - sariamente  intervenciones  específicas  a  su  favor.  Aparte  de  los  objetivos s ociales relacionados con este importante segmento de la estructura econó - mica, los cuales exceden el alcance de este informe, es difícil argumentar a favor de políticas especiales para las PyME por motivos de productividad basándose en razones de deseconomías de escala. Un costo de intermediación más alto por unidad prestada es un costo real asociado con la interacción con pequeñas empresas, y un costo real para una economía basada en e ste tipo de empresas. Los costos inevitables de intermediación financiera forman parte de la ecuación de la productividad. En este sentido, mantener artificialmente  el  financiamiento  para  las  pequeñas  empresas  sería  senci - llamente gravoso para la economía.
Además,  las  PyME  son  en  promedio  menos  productivas  que  las empresas grandes (Pagés, 2010), y, por lo tanto, las políticas promocionales que  tienen  como  beneficiarios  a  las  pequeñas  y  medianas  empresas  pue - den  reducir  la  productividad  total  de  la  producción. 18 Puede  suponerse que  las  pequeñas  empresas  con  una  alta  productividad  experimentarán naturalmente  un  crecimiento  rápido  aun  sin  acceso  al  crédito  gracias  a las ganancias retenidas, y alcanzarán un nivel de capital en el que la res - tricción  crediticia  ya  no  les  afecte  (Alburquerque  y  Hopenhayn,  2004). S i las empresas de baja productividad no se pueden identificar y dejar de lado de manera confiable, a medida que las empresas de alta productivi - dad  crezcan,  las  políticas  especiales  para  PyME  acabarían  generalmente s osteniendo empresas económicamente inviables que no consiguen crecer (Hallberg, 2000). 19 En el capítulo 4 se abordan las posibilidades del capi - tal de riesgo para el financiamiento de nuevas empresas promisorias que e ste instrumento podría ser capaz de seleccionar. Sin embargo, el crédito fácil y generalizado para las empresas nuevas, sin hablar de las PyME en general, tendría una tasa de fracaso muy alta En ausencia de instrumen tos que puedan seleccionar empresas de alta productividad esperada, sería m ejor abstenerse de ayudar a las PyME con créditos promocionales y dejar que las empresas productivas se autofinancien y crezcan a su propio ritmo.
Si así no fuera, los programas de crédito para las PyME cuyo objetivo es el  aumento  de  la  productividad  deberían  tener  mecanismos  automáticos incorporados que les impidan apoyar permanentemente a empresas inefi - cientes que sólo son viables gracias a los subsidios públicos. 20 Sin  embargo,  se  podría  sostener  que  los  factores  institucionales  y estructurales relacionados con el entorno poco favorable a los negocios de la región podría crear empresas atrofiadas y atrapadas en estados de baja pro - ductividad (Chrisney y Prats Oriol, 2012). En ese caso, las políticas que ayu - den a estas pequeñas firmas a evolucionar hacia empresas de tamaño medio má s  productivas  podrían  tener  un  gran  efecto  positivo  en  el  aumento  de la  productividad. 21 Ciertas  intervenciones  específicas  podrían  ser  la  mejor solución  posible  si  no  se  pueden  eliminar  los  impedimentos  subyacentes. Un  argumento  de  ese  tipo  se  podría  aplicar  a  empresas  emergentes  cuyas operaciones se encuentren en transición y que aún no sean escalables
 (pagina 208-210)


(2)jose juan ruiz

Ernesto Stein y Eduardo Fernández Arias publicaron en el BID sobre como repensar el desarrollo productivo. Muchas experiencias de politicas en Latam, pero sobre todo un marco conceptual para pensar las politicas que ordena mucho el debate: una matriz 2×2 que diferencia, por una parte, entre politicas verticales y politucas horizontales, y por otra, entre impactos que son apropiables e impactos que son bienes publicos.
Por otro, 3 requisitos para aplicar las posibles politicas :
1-qué falla de mercado hay que resolver,
2-cuál es el instrumento optimo y
3-cuál es la gobernanza de la politica (y evaluación).

Política industrial: El regreso


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