¿Cómo repensar el desarrollo productivo?
DESARROLLO EN LAS AMÉRICAS POLÍTICAS E INSTITUCIONES SÓLIDAS PARA LA TRANSFORMACIÓN ECONÓMICA
(caso Latinoamerica)
Editado por Gustavo Crespi, Eduardo Fernández-Arias y Ernesto Stein
1. Industrial productivity—Economic aspects—Latin America.
2. Industrial productivity—Government policy—Latin America.
3. Indus trial productivity—Effect of technological innovations on—Latin A merica.
4. Technological innovations—Government policy—Latin America. I. Crespi, Gustavo. II. Fernández-Arias, Eduardo. III. Stein, Ernesto. IV. Banco Interamericano de Desarrollo. Departamento de Inves - tigación y Economista Jefe.
Parte I. El rol de las políticas de desarrollo productivo .............11 .
Hora de repensar el desarrollo productivo ..............32 .
Un marco conceptual para las políticas de desarrollo productivo .. 35
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Parte II. Políticas sólidas en áreas clave ......................... 63
I nvirtiendo en ideas: políticas de estímulo a la innovación ....... 65
4 . N acimiento y crecimiento de empresas de alta productividad .... 119
5 . Má s allá del aula: formación para la producción ............... 165
6 . Da r crédito a la productividad ............................... 199
7 . Má s que la suma de las partes: políticas de clusters ............. 239
8 . U n mundo de posibilidades: internacionalización para el desarrollo productivo ............... 273
Un tema tabú: la selección de sectores prioritarios para la transformación productiva ............. 333
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Parte III. Instituciones para políticas exitosas ................... 375
10. La parte difícil: construir capacidades públicas ................ 377
11. Dos para tanguear: la colaboración público-privada ........ 423
- https://publications.iadb.org/publications/spanish/document/%C2%BFC%C3%B3mo-repensar-el-desarrollo-productivo-Pol%C3%ADticas-e-instituciones-s%C3%B3lidas-para-la-transformaci%C3%B3n-econ%C3%B3mica.pdf
El análisis conduce a una amplia gama de conclusiones, tanto concep - tuales como prácticas, acerca de los rasgos deseables de las políticas y del ma rco institucional (agencias y procesos) que las respalda. Para ayudar al lector interesado en las políticas y las instituciones de desarrollo produc - tivo a apreciar el alcance de los temas que se tratan en este informe, a con - tinuación se presentan algunas preguntas que proporcionan una muestra d el rico abanico de ítems que inspiraron este trabajo de investigación
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Rasgos de las políticas
• ¿Las políticas de reducción de los costos de abrir una empresa atraen el tipo adecuado de empresas?
• ¿Deberían los países contar más con subsidios o con incentivos impo - sitivos para estimular la innovación empresarial?
¿Cómo se puede recompensar a los pioneros con el fin de maximizar los aumentos de productividad a nivel nacional?
• ¿Tiene sentido subsidiar equipos de nueva tecnología?
• ¿Cómo debería participar el sector privado en políticas de formación laboral?
• ¿Tienen las políticas de inmigración un rol en las PDP?
• ¿Cómo pueden estimular los países el surgimiento de nuevas activida - des de exportación?
• ¿Qué debe buscarse al atraer la inversión extranjera directa (IED) y conectarse a las cadenas globales de valor?
• ¿Vale la pena tener programas especiales para las empresas pequeñas o nuevas?
• ¿Las políticas de promoción del crédito deberían basarse en garantías, préstamos o subsidios?
• ¿La provisión de bienes públicos para los clusters deberían aplicarse con la condición de que los beneficiarios compartan los costos
Cómo debería cambiar la combinación de PDP a medida que los paí - ses se desarrollan?
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Marco institucional
• ¿Por qué es erróneo el enfoque de “mejores prácticas” para las PDP?
• ¿Qué rol desempeña la experimentación en las PDP?
• ¿Las evaluaciones de impacto miden realmente la eficacia de las políticas?
• ¿Cómo se pueden revitalizar los bancos de desarrollo para que sean más eficaces y seguros?
• ¿Cómo acumulan los países capacidades técnicas, operativas y políticas para llevar a cabo las PDP? • ¿Cómo puede organizarse el sector público con el fin de garantizar la necesaria cooperación entre las agencias para las PDP de amplio alcance?
• ¿Qué tipo de interacción público-privada es más eficaz para diseñar e implementar las PDP?
• ¿Qué mecanismos se pueden establecer para estimular una mayor colaboración y menos captura de parte del sector privado?
• ¿Cómo puede un país establecer un proceso para identificar a los sec - tores que vale la pena apoyar?
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La política industrial en el pasado y el presente: ¿oveja negra o chivo expiatorio?
Los desafíos para el desarrollo de la región no son nuevos y han sido activamente asumidos por la política industrial. El estado actual de las PDP de la región es en gran medida fruto de su historia. 4 El impacto de la Gran Depresión fue enorme. En el conjunto de la región, entre 1929 y 1932 el volumen de las exportaciones se contrajo en más de un 25%, mien - tras que el poder adquisitivo de las exportaciones disminuyó en un 40%; e ntre tanto, en ausencia de financiamiento internacional, los volúmenes de importación disminuyeron en más del 60% (Bértola y Ocampo, 2012). A la larga, la carestía de bienes manufacturados, además de diversas medi - das para economizar en las importaciones y equilibrar la balanza externa a nte caídas sin precedentes en los valores de las exportaciones (restric - ciones cuantitativas, abandono de los tipos de cambio fijos y las consi - guientes depreciaciones reales), tuvo como resultado un fuerte proceso de i ndustrialización no intencionada y, en general, bien acogida. Durante la Segunda Guerra Mundial, la falta de disponibilidad de las importaciones siguió impulsando las manufacturas locales. Recién después de la gue - rra se utilizó la política comercial más deliberadamente con una intención proteccionista.
La estrategia económica que surgió desprolijamente d urante este período contaba con diversos elementos, entre los cuales las restricciones a las importaciones cumplían un rol fundamental. La industrialización por sustitución de importaciones (ISI), que sur - gió a comienzos del período de la postguerra, a mediados de los años cua - renta, tanto dentro como fuera de la región, fue un intento para solucionar l as fallas de mercado que trababan la transformación productiva, en el con - texto de las condiciones históricas de ese momento. Los responsables de las p olíticas tenían que abordar las fallas de mercado en un panorama de sec - tores privados nacionales débiles y aversos al riesgo, con mercados de capi - tal rudimentarios, desintegración del mercado financiero internacional y n iveles mínimos de comercio internacional. Las economías desarrolladas surgieron de la Segunda Guerra Mundial con aranceles promedio sobre las importaciones cercanos al 40%, que sólo fueron reducidos progresiva - mente mediante “rondas” negociadas posteriormente a nivel internacional e n el marco del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), que acabaron 50 años más tarde.
La estrategia económica que surgió desprolijamente d urante este período contaba con diversos elementos, entre los cuales las restricciones a las importaciones cumplían un rol fundamental. La industrialización por sustitución de importaciones (ISI), que sur - gió a comienzos del período de la postguerra, a mediados de los años cua - renta, tanto dentro como fuera de la región, fue un intento para solucionar l as fallas de mercado que trababan la transformación productiva, en el con - texto de las condiciones históricas de ese momento. Los responsables de las p olíticas tenían que abordar las fallas de mercado en un panorama de sec - tores privados nacionales débiles y aversos al riesgo, con mercados de capi - tal rudimentarios, desintegración del mercado financiero internacional y n iveles mínimos de comercio internacional. Las economías desarrolladas surgieron de la Segunda Guerra Mundial con aranceles promedio sobre las importaciones cercanos al 40%, que sólo fueron reducidos progresiva - mente mediante “rondas” negociadas posteriormente a nivel internacional e n el marco del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), que acabaron 50 años más tarde.
Por lo tanto, los responsables de las políticas de la región intentaron solucionar la falta de dinamismo estimulando un amplio espectro de acti - vidades manufactureras (en una gran medida con criterios selectivos). Los p roblemas de coordinación entre los productores fueron tratados con polí - ticas diversas. Varios sectores favorecidos, como el acero, eran intensivos en c apital. Ante la existencia de sectores privados débiles y embrionarios y con mercados de capital privados aversos al riesgo, algunas de estas nuevas ini - ciativas fueron asumidas por empresas de propiedad estatal. El suministro de fin anciamiento también era problemático. Por lo tanto, surgieron ban - cos de desarrollo en varios países y se generalizaron los créditos otorgados p or el Estado a sectores favorecidos. Los bancos de desarrollo creados en aquel período (como el Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social [BNDES] en Brasil, la Corporación de Fomento de la Producción [Corfo] en Chile y la Nacional Financiera [Nafin] en México) canaliza - ron los recursos financieros nacionales e internacionales hacia los secto - res favorecidos y a otros productores privados situados más arriba o más a bajo en la producción (sobre todo a proveedores de bienes no transables, como la energía eléctrica).
Por lo tanto, los responsables de las políticas de la región intentaron solucionar la falta de dinamismo estimulando un amplio espectro de acti - vidades manufactureras (en una gran medida con criterios selectivos). Los p roblemas de coordinación entre los productores fueron tratados con polí - ticas diversas. Varios sectores favorecidos, como el acero, eran intensivos en c apital. Ante la existencia de sectores privados débiles y embrionarios y con mercados de capital privados aversos al riesgo, algunas de estas nuevas ini - ciativas fueron asumidas por empresas de propiedad estatal. El suministro de fin anciamiento también era problemático. Por lo tanto, surgieron ban - cos de desarrollo en varios países y se generalizaron los créditos otorgados p or el Estado a sectores favorecidos. Los bancos de desarrollo creados en aquel período (como el Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social [BNDES] en Brasil, la Corporación de Fomento de la Producción [Corfo] en Chile y la Nacional Financiera [Nafin] en México) canaliza - ron los recursos financieros nacionales e internacionales hacia los secto - res favorecidos y a otros productores privados situados más arriba o más a bajo en la producción (sobre todo a proveedores de bienes no transables, como la energía eléctrica).
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¿Qué falló? Parte de la culpa por la interrupción eventual de los esfuerzos para crear industrias internacionalmente competitivas corres - ponde al hecho de no haber procedido desde un comienzo con objetivos d e integración económica ambiciosos, al estilo de los países europeos, que se movieron rápidamente para crear un mercado común sin excepciones. La mayoría de los países de América Latina, quizá con las excepciones de Brasil y México, eran demasiado pequeños para sostener industrias con grandes economías de escala. Por otro lado, los esfuerzos de integración no consiguieron mejorar la infraestructura de la región. Con el tiempo, los problemas con la ISI y la manera en que fue implementada se volvieron evidentes. Para empezar, la estrechez de los mercados nacionales estaba destinada a arrojar tasas de crecimiento cada vez más bajas, aun cuando la política hubiese sido ejecutada con rigor tecnocrático, sin errores ni favo - ritismos. A medida que la sustitución de importaciones avanzó de los bie - nes con mercados relativamente grandes (bienes de consumo no durables) a l os productos con mercados mucho más pequeños (bienes de consumo durables, insumos industriales y bienes de capital), se podría haber pre - visto que los episodios de crecimiento propiciados por los nuevos brotes d e proteccionismo serían cada vez más breves.
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.....los incentivos para las exportaciones en la región eran débiles o no existían, y las nuevas exportaciones no fueron objeto de la prioridad que quizá merecían. Esto contrasta profundamente con la política industrial de las economías asiáticas de alto crecimiento. Es inte - resante señalar que los países asiáticos que posteriormente serían grandes e xportadores de manufacturas (Indonesia, República de Corea, Singa - pur, Taiwán y Tailandia) inicialmente siguieron el mismo camino. Sin embargo, la República de Corea y Taiwán, los casos más exitosos, no tardaron en introducir incentivos para producir para el mercado nacional restando apoyo para cerrar la brecha de competitividad y los subsidios a las exportaciones. En realidad, convirtieron a las exportaciones exitosas en un indicador del éxito para proteger inicialmente la producción destinada al mercado nacional.
Había incentivos para las exportaciones (y sanciones por no cumplir con los objetivos de exportación), que compensaban por el sesgo anti-exportaciones de la protección de sus inicios.
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Quizás una cuestión más profunda tenga que ver con la relación entre el Estado y el sector privado. Mientras que en los países de Asia que inicialmente aplicaron algunas de las mismas políticas que la región (sobre todo la República de Corea y Taiwán), el Estado fue capaz de establecer incentivos temporales y vincularlos al desempeño, los gobiernos de América Latina y el Caribe fueron incapaces de gestionar estas políticas eficientemente y otorgaron incentivos sin recibir nada a cambio, los que luego tendieron a ser permanentes. En muchos casos, esto arrojó pérdidas fiscales.
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Al contrario, en Corea, las autoridades decidieron promover el surgimiento de grandes conglomerados ( chaebols ) para que funcionaran como un mercado de capital interno con el fin de canalizar los beneficios (asegurados por la protección y los subsidios a la exportación) en inversiones destinadas al desarrollo (Amsden, 1989). pag 16
Como contracara, algunas políticas de promoción de las exportaciones aplicadas con éxito en Corea y otros países en desarrollo convergentes a ctualmente están prohibidas por la Organización Mundial de Comercio (OMC). Los acuerdos de la OMC apoyan el régimen de libre comercio, vital para la transformación productiva, pero al mismo tiempo impiden la aplicación de algunas políticas de desarrollo productivo de promoción de las exportaciones. Si bien el sistema proporciona cierta flexibilidad y maneras de implementar políticas que fomentan la transformación de las activida - des de exportación en aras del crecimiento, orientarse según las reglas de la OMC diseñadas para apoyar el libre comercio complica las políticas de desarrollo productivo (para más detalles, véase el recuadro 1.2)....
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"...la experiencia fallida con la política industrial en la región, que tiene que ver con la intervención excesiva de un Estado con escasas capacidades institucionales, así como con los riesgos de “selec - cionar al ganador”, que conducen a la “búsqueda de rentas”, es una clara a dvertencia de que es necesario establecer las nuevas políticas de desarro - llo productivo sobre bases institucionales diferentes con el fin de evitar los r iesgos de errores del pasado"
Las políticas sólidas para el desarrollo pro - ductivo requerirán nuevos roles de parte de las agencias públicas y una p articipación más activa del Estado en conjunto con el sector privado. Uno de los desafíos clave consiste en diseñar estas instituciones de manera sol - vente para asegurarse de que la historia no se repita, y cultivar las capaci - dades requeridas para fomentarlas y fortalecerlas.
¿Cómo repensar el desarrollo productivo?
Por lo tanto, la pregunta es: ¿cómo consigue un país fomentar una mayor productividad y un crecimiento sostenido? ¿Cómo impulsa las fuentes de la transformación productiva?
...Como ya se ha mencionado, para ser eficaces las políticas tienen que abordar las fallas de mercado de una manera coherente, desde el diagnós - tico hasta la implementación. Infortunadamente, con frecuencia esto no ocurre.
Además, las políticas han sido utilizadas muchas veces en pos de objetivos sociales y de otra índole con la excusa de mejorar la productivi - dad; añadir objetivos a las políticas de desarrollo productivo crea confusión y l es resta eficiencia. Por otro lado, el riesgo de abuso político y captura por parte del sector privado que las políticas industriales del pasado produje - ron sigue siendo importante; las políticas de desarrollo productivo efecti - vas requieren capacidades institucionales para abordar estos peligros. Por t odos estos motivos, un análisis sistemático utilizando este enfoque con el fin de eliminar las políticas vigentes que no son eficaces puede ser muy útil como punto de partida. Al mismo tiempo, actualmente hay un consenso creciente entre los responsables de las políticas y los analistas por igual en pensar que al dejar de lado todo lo que tenga que ver con política indus - trial, la región puede haber tirado por la borda lo bueno junto con lo malo. C ada vez más, la pregunta gira no en torno a si aplicar políticas de desa - rrollo productivo activas sino a cómo aplicarlas.
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El informe aplica sistemáticamente dos pruebas para comenzar el análisis de las políticas:
• ¿Cuál es la falla de mercado plausible que se ha diagnosticado para justificar la política?
• La política propuesta como remedio, ya sea para aliviar la falla o corregir su impacto
¿se corresponde con el diagnóstico que la justifica
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El enfoque adoptado en este informe destaca que las instituciones sólidas requieren fuertes capacidades y colaboración con el sector privado.
- Las instituciones sólidas requieren esfuerzos para desarrollar y des - plegar eficazmente las capacidades del sector público para la tarea en cuestión. Además de las capacidades técnicas necesarias para atender las complejidades de las políticas —un problema bien conocido e n la administración pública—, el conjunto de capacidades requeri - das incluye medidas para coordinar las acciones entre las agencias del sector público y para colaborar efectivamente con los actores del sec tor privado, cuyas demandas pueden incidir sobre diversas agencias públicas simultáneamente, así como también la capacidad de prote - ger a las agencias públicas de presiones políticas indebidas. El libro t rata de cómo las capacidades técnicas, operativas y políticas limitan el alcance de las políticas que se pueden llevar a cabo en el corto plazo sin caer en excesos, y sugiere ideas acerca de cómo cultivar y afianzar las capacidades a lo largo del tiempo.
- Las instituciones sólidas para la transformación productiva no pueden simplemente funcionar de arriba hacia abajo: necesitan de la colabo - ración público-privada. Por un lado, el sector privado tiene el cono - cimiento privilegiado de algunos aspectos de las fallas de mercado y l as fallas de gobierno, así como también un conocimiento directo en relación con el diseño, la implementación y la evaluación de las polí - ticas. Los conjuntos de conocimientos disponibles al sector público y a l sector privado son complementarios y requieren la colaboración para sacarles buen partido. Por otro lado, el sector privado tiene una motivación de ganancia que se aparta de la perspectiva de bienestar colectivo del sector público. Esta falta de confluencia podría llevar a manipular la información y a buscar rentas. El libro discute los tipos de políticas más propensos a un conflicto de intereses y que, por lo tanto, sería prudente evitar. Sugiere diversos principios para estable - cer mecanismos de cooperación que controlen los incentivos privados p ara ayudar a impedir que degeneren en demandas de favoritismos y búsqueda de rentas y, en el caso extremo, en corrupción.
Este informe enfatiza la transformación económica alineada con la competitividad internacional. Este no es el único camino al crecimiento. Producir más de lo mismo a través de la acumulación de factores y pro - ducir los mismos productos a costos más bajos —un aumento de la pro - ductividad— sin duda son fundamentales para el crecimiento y el ingreso. T ambién lo es la reasignación de los factores de producción de empresas y sectores menos productivos a otros más productivos.
Sin embargo, la transformación es un factor clave que subyace a la dinámica virtuosa del crecimiento económico sostenido. Este libro pone de relieve estos aspectos transformativos de las políticas de desarrollo productivo, tales como aquellos que contribuyen a la innovación en la producción; la creación y el desa - rrollo de empresas con un potencial de alta productividad; la provisión de b ienes públicos necesarios para la expansión de los sectores emergentes y mercados de factor productivos que faciliten la reasignación a actividades nuevas y dinámicas.
La competitividad internacional es clave en el marco analítico de este informe. Como se mencionó, la competitividad internacional es una prueba de eficiencia (apoyar a productos transables que no llegan a ser competitivos después de terminadas las políticas reduce el bienestar). Los productos de exportación competitivos pueden producirse a escala mundial, magnificando así el impacto agregado de las políticas. Además, los productores nacionales que se enfrentan a una amplia demanda mundial comparten intereses comunes en lugar de competir por una demanda nacional limitada; esto facilita la colaboración y, consiguientemente, la realización de las políticas públicas. En concordancia con esta orienta - ción hacia el exterior, el informe enmarca deliberadamente las políticas d e desarrollo productivo en un mundo globalizado. Destaca las oportu - nidades que brinda un mundo globalizado en términos de exportaciones, c omo ya se mencionó, así como también la atracción de IED y la inserción en cadenas globales de valor.
Intervenciones de mercados horizontales (pag 38)
Bienes publico verticales (pagina 45)
PARTE II Políticas sólidas en áreas clave
Invirtiendo en ideas: políticas de estímulo a la innovación
Desde el trabajo pionero de Solow (1957), los economistas han argumen - tado que el cambio tecnológico explica una parte sustancial del crecimiento e conómico. De hecho, la evidencia más reciente en el caso de Estados Uni - dos muestra que la inversión en investigación y desarrollo (I+D) —un i ndicador del esfuerzo de innovación de un país— explica alrededor del 40% del aumento de la productividad observado desde la Segunda Gue - rra Mundial (Reikard, 2011).
Los fundamentos de las políticas públicas
La innovación es en gran parte el resultado de decisiones de inversión tomadas por las empresas; en estas decisiones influyen los mismos fac - tores que afectan la inversión en general. De hecho, tanto la calidad de la r egulación, como la protección de los derechos de propiedad, el código tributario, el régimen macroeconómico, la intensidad de la competencia y el desarrollo de infraestructura inciden en las decisiones de inversión en innovación, a veces incluso más significativamente que para las inver - siones en capital fijo (OCDE, 2013). Sin embargo, contar con un contexto ma croeconómico apropiado es un requisito necesario pero no suficiente para la innovación. Dado que la mayoría de los países de la región ha inter - nalizado la importancia de estas condiciones y ha logrado importantes p rogresos con ellas, este capítulo se centra en aquellas políticas explícitas de innovación que aún deben ser implementadas. Si bien es generalmente cierto que toda economía moderna necesita una política de innovación, uno de los defectos recurrentes en el diseño de estas políticas ha sido su tendencia a centrarse en los síntomas más que en las causas reales y subyacentes de la falta de inversión. Muchas veces la política de innovación se justifica poniendo de relieve las brechas en I+D o en adopción de tecnologías cuando se compara con economías de refe rencia (pag 71)
El problema de la información asimétrica y la incertidumbre
Los proyectos de innovación se distinguen de la inversión en capital fijo en varios sentidos (Hall y Lerner, 2010). En primer lugar, el retorno de la inver - sión en innovación es más incierto e incluye períodos de gestación más lar - gos. En segundo lugar, puede que los innovadores muestren reticencia a r evelar información detallada acerca de sus proyectos debido al riesgo de derrames (las externalidades). En tercer lugar, la inversión en innovación suele incluir una gran proporción de activos intangibles (como el capital humano) que tienen un uso muy limitado como garantía. A pesar de que el problema de la información asimétrica siempre está presente cuando el inversionista y el financista son entidades diferentes, este problema puede agravarse en el caso de la inversión en conocimiento. (pagina72)
La relevancia de las fallas de coordinación
El conocimiento también tiene componentes tácitos importantes que no se pueden deducir fácilmente del conjunto de artefactos, manuales o planos que los incorporan. De esta manera, las empresas pueden aprovechar el trabajo en red entre ellas y con otros actores porque necesitan aprender acerca del conocimiento tácito de estas otras organizaciones. Sin embargo, las fallas de coordinación pueden perjudicar la eficacia de estas redes de conocimiento. Dichas fallas surgen cuando los agentes privados y públi - cos involucrados no pueden coordinar sus planes de inversión en conoci - miento con el fin de crear externalidades positivas mutuas (Aghion, David y F orey, 2009). Las fallas de coordinación también aparecen al momento de desarrollar una cierta infraestructura tecnológica. Sin embargo, las empresas que por sí solas no puedan financiar la infraestructura pueden obtener acceso a ella si colaboran entre sí. La resolución de los problemas de coordinación exige prestar especial atención a aquellas fallas institucio - nales que pueden afectar los vínculos entre los diferentes actores en el sis - tema de innovación (pag 73)
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La revaluación de la brecha de inversión en innovación (pag 74)
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Una mirada a los retornos sociales
La evidencia de brechas de inversión no es suficiente para justificar la intervención pública, porque esas brechas podrían reflejar una falta de oportunidades de innovación. Evaluar esta posibilidad requiere analizar la tasa de retorno social de las inversiones en innovación. Una revisión de más de 50 años de investigación sugiere que los retornos sociales de la I+D son sumamente altos (Hall, Mairesse y Mohnen, 2010). Sin embargo, gran parte de esta investigación se centra en evidencia de los países desa - rrollados. Lederman y Maloney (2003) encuentran que los retornos de I+D n o sólo son más altos para los países en desarrollo, sino también superio - res al retorno estimado del capital físico. (pag 75)
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Qué funciona en materia de políticas públicas de innovación
La política de innovación cubre un amplio conjunto de temas que se encuen - tran en la agenda de las políticas desde hace décadas. A pesar de que los paí - ses varían considerablemente, la experiencia de las economías convergentes exi tosas sugiere diversos aspectos comunes clave (OCDE, 2005a).
• Un consenso público-privado de largo plazo sobre la importancia de mantener el apoyo público y de actualizar constantemente las políticas de innovación. En realidad, muchos de los casos que tienen los mejo - res resultados no sólo muestran altas tasas de inversión en innovación a ctualmente, sino también altas tasas sostenidas de esfuerzos durante largos períodos, incluso por encima de lo que se esperaba dado su PIB per cápita (véase el gráfico 3.3).
• En los inicios del proceso de convergencia la política de innovación se focaliza en la adopción de tecnología extranjera, la generación de infraestructura de investigación y el fomento del capital humano 7 . Sin embargo, esto va de la mano con el apoyo a la investigación aplicada en sectores o tecnologías clave, 8 en conjunto con una protección ini - cial más bien débil de los derechos de propiedad intelectual
• Un esfuerzo gradual pero permanente para mejorar las condiciones marco (estabilización macro, apertura del comercio, balance fiscal,competencia, regulación, y otros similares) en forma de medidas que no resultan muy diferentes de las recomendadas por el Consenso de Wa sh i ng ton.
• Sin embargo, las reformas centradas en las condiciones marco fueron acompañadas simultáneamente por un apoyo creciente a las inversio - nes en ciencia y tecnología, así como también en innovación empresa - rial, lo cual permitió un constante desplazamiento de recursos hacia l os sectores más dinámicos.
• La puesta en funcionamiento de una vasta batería de instrumentos de políticas, tales como las transferencias presupuestales directas a ins - titutos tecnológicos públicos, los esquemas de incentivos fiscales para la innovación empresarial, el financiamiento de programas de inves - tigación orientados por misión, y el uso de la compra pública. Instru - mentos que se fueron enfocando cada vez más en la generación de e xternalidades (por ejemplo, mediante el financiamiento a la investi - gación colaborativa y al despliegue de tecnológicas multipropósito que s e difunden en diferentes sectores, como la biotecnología y las tecno - logías de la información y la comunicación)
•Un continuo énfasis en la creación de capacidades institucionales de implementación, de monitoreo y evaluación, generando un aprendizaje que progresivamente permitió la puesta en marcha de políticas cada vez más complejas y focalizadas. Corea del Sur constituye un ejemplo típico de este proceso de construcción de políticas
El actual panorama de las políticas de innovación de los países desa - rrollados abarca numerosos diseños. Sobre la base del marco propuesto e n el capítulo 2, estos diseños se pueden organizar en dos dimensiones: el alcance, que considera si la política se centra en la provisión de insumos públicos o intervenciones de mercado, y el tipo, que indica si es horizontal (en toda la economía) o vertical (centrado en sectores). Estas dos dimensiones definen una matriz de 2x2 que reclasifica las políticas de innovación en cuatro cuadrantes. El cuadro 3.2 presenta varios ejemplos de combinaciones de alcance-tipo de instrumentos de las políticas que suelen encontrarse en economías convergentes exitosas.
**Cuadro 3.2 Políticas de innovación en países desarrollados: una taxonomía (pagina 83) ( citado por J.J.Ruiz (2)
El enfoque sistémico , que se comenzó a popularizar en la región a comienzos de la década de 2000, surgió a partir de un consenso creciente de que el apoyo individual a la innovación de las empresas no era sufi - ciente para internalizar las externalidades y solucionar las fallas de coor -dinación. La divulgación del concepto de sistema de innovación despertó u n renovado interés en las inversiones en el lado de la oferta, pero con una mayor preocupación por generar los incentivos adecuados para favorecer una coordinación más estrecha entre oferta y demanda. Surgieron nuevas instituciones, como las oficinas de vinculación tecnológica especializadas en establecer vínculos entre los diferentes actores. Después de muchos años de inactividad, se produjo un renovado interés por apoyar la extensión tecnológica, pero ahora centrada en construir capacidades de absorción en las pequeñas y medianas empresas (PyME). (pagina 85)
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La creciente insatisfacción con las políticas puramente horizontales también creció. Así, desde comien - zos de la década del 2000, el impulso se trasladó a los programas vertica - les. Algunos países están experimentando con sistemas de financiamiento e n ámbitos donde la compra pública es importante (como programas de salud y energía) y están definiendo subsidios para tecnologías de propósito múltiple (como las tecnologías de la información) que pueden extenderse al conjunto del sector productivo. La proliferación de programas con dise - ños y agencias ejecutoras muy diferentes ha aumentado el énfasis en mejo - rar la coordinación de las políticas. Actualmente, el panorama de políticas d e innovación en algunos países de América Latina y el Caribe no es muy diferente del de las economías desarrolladas que figura en el cuadro 3.2.
¿Políticas especiales para las pequeñas empresas?
Las pequeñas y medianas empresas (PyME) absorben casi el 50% del empleo formal en América Latina y el Caribe (OCDE/CEPAL, 2012), pero a menudo su acceso al crédito es precario.
Dada la generalización de los impedimentos de crédito para este tipo de firmas, no es sorprendente que las intervenciones financieras a menudo tengan a las PyME como objetivo, y que el crédito directo a estas empresas haya sido una práctica estándar en muchas economías en desarrollo y avanzadas.
Sin embargo, ¿se justifican estas intervenciones por objetivos de productividad? Algunas de las fallas de mercado mencionadas con anterioridad perjudican a las PyME más intensamente y, por lo tanto, justificarían una atención especial para este tipo de empresas. Por ejemplo, la gama de activos que s e puede utilizar efectivamente como garantía es particularmente importante para las PyME, que tienen escasez de capital. Las garantías aceptadas podrían ampliarse creando registros de bienes muebles que permitan a los prestamistas conocer los términos de las garantías ofrecidas (Pagés, 2010).
Sin embargo, sin perjuicio de que ciertas políticas pueden tener una mayor incidencia en el caso de las PyME, ¿hay argumentos que justifiquen destinar políticas especiales a las PyME más allá de la justificación gené - rica de las fallas de mercado reseñadas anteriormente? A menudo se argu - menta que las PyME merecen un trato especial porque los costos fijos de i ntermediación financiera llevan a tasas de interés más altas a medida que el tamaño del préstamo disminuye. Dado que las empresas con más garantías para ofrecer disfrutan de límites crediticios más altos, la existencia de costos fijos significa que las empresas más grandes (o los empresarios más acaudalados) pueden pedir prestado a tasas más bajas, aunque no sean más productivas. Sin embargo, el hecho de que las PyME tengan más problemas para acceder a los mercados de crédito debido a su escala no justifica nece - sariamente intervenciones específicas a su favor. Aparte de los objetivos s ociales relacionados con este importante segmento de la estructura econó - mica, los cuales exceden el alcance de este informe, es difícil argumentar a favor de políticas especiales para las PyME por motivos de productividad basándose en razones de deseconomías de escala. Un costo de intermediación más alto por unidad prestada es un costo real asociado con la interacción con pequeñas empresas, y un costo real para una economía basada en e ste tipo de empresas. Los costos inevitables de intermediación financiera forman parte de la ecuación de la productividad. En este sentido, mantener artificialmente el financiamiento para las pequeñas empresas sería senci - llamente gravoso para la economía.
Además, las PyME son en promedio menos productivas que las empresas grandes (Pagés, 2010), y, por lo tanto, las políticas promocionales que tienen como beneficiarios a las pequeñas y medianas empresas pue - den reducir la productividad total de la producción. 18 Puede suponerse que las pequeñas empresas con una alta productividad experimentarán naturalmente un crecimiento rápido aun sin acceso al crédito gracias a las ganancias retenidas, y alcanzarán un nivel de capital en el que la res - tricción crediticia ya no les afecte (Alburquerque y Hopenhayn, 2004). S i las empresas de baja productividad no se pueden identificar y dejar de lado de manera confiable, a medida que las empresas de alta productivi - dad crezcan, las políticas especiales para PyME acabarían generalmente s osteniendo empresas económicamente inviables que no consiguen crecer (Hallberg, 2000). 19 En el capítulo 4 se abordan las posibilidades del capi - tal de riesgo para el financiamiento de nuevas empresas promisorias que e ste instrumento podría ser capaz de seleccionar. Sin embargo, el crédito fácil y generalizado para las empresas nuevas, sin hablar de las PyME en general, tendría una tasa de fracaso muy alta En ausencia de instrumen tos que puedan seleccionar empresas de alta productividad esperada, sería m ejor abstenerse de ayudar a las PyME con créditos promocionales y dejar que las empresas productivas se autofinancien y crezcan a su propio ritmo.
Si así no fuera, los programas de crédito para las PyME cuyo objetivo es el aumento de la productividad deberían tener mecanismos automáticos incorporados que les impidan apoyar permanentemente a empresas inefi - cientes que sólo son viables gracias a los subsidios públicos. 20 Sin embargo, se podría sostener que los factores institucionales y estructurales relacionados con el entorno poco favorable a los negocios de la región podría crear empresas atrofiadas y atrapadas en estados de baja pro - ductividad (Chrisney y Prats Oriol, 2012). En ese caso, las políticas que ayu - den a estas pequeñas firmas a evolucionar hacia empresas de tamaño medio má s productivas podrían tener un gran efecto positivo en el aumento de la productividad. 21 Ciertas intervenciones específicas podrían ser la mejor solución posible si no se pueden eliminar los impedimentos subyacentes. Un argumento de ese tipo se podría aplicar a empresas emergentes cuyas operaciones se encuentren en transición y que aún no sean escalables
(pagina 208-210)
(2)jose juan ruiz
Ernesto Stein y Eduardo Fernández Arias publicaron en el BID sobre
como repensar el desarrollo productivo. Muchas experiencias de politicas
en Latam, pero sobre todo un marco conceptual para pensar las politicas
que ordena mucho el debate: una matriz 2×2 que diferencia, por una
parte, entre politicas verticales y politucas horizontales, y por otra,
entre impactos que son apropiables e impactos que son bienes publicos.
Por otro, 3 requisitos para aplicar las posibles politicas :
1-qué falla
de mercado hay que resolver,
2-cuál es el instrumento optimo y
3-cuál es la
gobernanza de la politica (y evaluación).
Política industrial: El regreso
De 
