En
resumen, Legarda y Hidalgo (2011) defienden que una política industrial
activa es esencial para el futuro de España, ya que puede impulsar el
crecimiento económico, generar empleo de calidad, fomentar la innovación
y mejorar la competitividad del país.
RAZONES PARA DESARROLLAR UNA POLÍTICA INDUSTRIAL ACTIVA EN ESPAÑA
La realidad reciente nos indica que nuevos sectores de actividad económica han emergido a
partir de la década de los noventa del siglo pasado, mientras que otros han ido gradualmente
desapareciendo o disminuyendo su peso dentro de la economía de los países desarrollados,
lo que ha implicado cambios estructurales significativos. Estos cambios, fundamentados principalmente en un uso intensivo de la tecnología
por parte de las empresas y en un fuerte ahorro de
costes, han impulsado la expulsión de mano de obra
desde la agricultura y, en menor medida, de la industria
hacia otros sectores más productivos como los
servicios de alto valor añadido, sin contar con el negativo
impacto causado a nivel de desempleo y la aparición
de sectores «informales» en numerosos países.
Generalmente, los agentes generadores de esa transformación
tecnológica y económica suelen ser las
empresas de capital nacional, aunque la participación
de capital y tecnología extranjeros puede ser
relevante en ciertos sectores. Son las propias empresas
en la búsqueda de beneficios, las que generan
y aplican los avances tecnológicos que permiten la
puesta en el mercado de nuevos productos a mejores
precios (Nelson, 2004). Una economía nacional
compuesta por empresas dinámicas y tecnológicamente
avanzadas tenderá a crecer más deprisa
que otra que no posea estas características (Dosi,
1988). Por tanto, el conocimiento y empleo de los
mecanismos que hacen que las empresas crezcan
y compitan en los mercados internacionales constituye
un factor crítico para promover el progreso de
los países (OECD, 1999 Aceptando que el entorno en el que se desarrolla hoy
la actividad empresarial es altamente competitivo y
que existen unos factores de presión muy visibles entre
los que pueden destacarse el estrechamiento de los márgenes, la globalización del mercado y el papel
preponderante de la tecnología, resulta un imperativo
de carácter estratégico para afrontar la competencia
futura tratar de perfeccionar las empresas de
manera que maximicen su contribución asegurando
el mayor valor añadido a los clientes. En este sentido,
las capacidades directivas de sus gestores o
propietarios constituye un factor de éxito clave ya
que sus decisiones de inversión, cooperación, formación
de empleados, marketing, I+D, etc., determinan
su ritmo de mejora tecnológica (Kim y Nelson,
2005).
Sin embargo, si bien parte de ese proceso de transformación
y mejora tecnológicas es autónomo y
puede ser facilitado por las propias fuerzas del mercado,
puede no ser suficiente o demasiado lento
respecto al progreso de las empresas competidoras
de otros países, o a los propios objetivos económicos
y de progreso del país en cuestión, con lo que
este tejido industrial podría no sobrevivir a medio o
largo plazo. En este caso, la intervención del gobierno
puede ser necesaria, puesto que la competencia
de los mercados no impulsa en ciertos casos suficientemente
a sus empresas a innovar y, por tanto, a
mejorar su tecnología y productividad (Rodrik, 2004).
Resulta evidente, en este punto, que ciertos países son
más eficaces que otros a la hora de promover medidas
políticas, económicas y sociales que permitan el
desarrollo de empresas competitivas. No obstante, este
camino puede generar en ciertos casos un efecto con-trario, pues las empresas que apoyadas por sus gobiernos
se sienten protegidas podrían adoptar una
actitud complaciente que incluso llegara a frenar su
desarrollo. Situaciones como estas se han dado en el
pasado.
Tomando como punto de partida que el proceso de industrialización
de un país se identifica con su desarrollo
económico debido a que implica un incremento
de los niveles de renta y conlleva un proceso de cambio
estructural (Hidalgo, Molero y Granda, 2007), y a
que el entorno competitivo internacional cuenta con
competidores provenientes de países como China,
Taiwán o Corea que están obteniendo ventajas competitivas
mediante la aplicación sistemática por parte
de sus gobiernos de herramientas de política industrial,
en este trabajo se aborda el análisis de la necesidad
de definir una política industrial en España que, lejos de
ser un instrumento anticuado y ligado a antiguas actitudes
intervencionistas de los gobiernos, constituye una
herramienta necesaria para la promoción de las industrias
nacionales.
El artículo se ha estructurado en cinco secciones. En primer
lugar, se lleva a cabo una caracterización de la
situación de España mediante los indicadores más
directamente relacionados con nuestra industria. En segundo
lugar, se identifican las razones, tanto de caráccarácter
conceptual como operativas, que nos deben inducir
a aplicar una política industrial activa. La tercera
sección se centra en describir el planteamiento de la
Unión Europea en relación al marco que condiciona la
política industrial a nivel nacional, y la caracterización
de la política industrial en un país de referencia como
Francia, donde tradicionalmente sus diferentes gobiernos
han venido empleando instrumentos de política
industrial con indudable éxito. En la cuarta sección se
realiza una síntesis de la evolución de la política industrial
en España y se analiza hacia dónde camina la
política industrial española tomando como referencia
el reciente Plan Integral de Política Industrial 2020 promovido
por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo,
y aprobado por el Consejo de Ministros. Por último,
se plantean un conjunto de reflexiones finales
sobre la necesidad de priorizar la aplicación de una
política industrial efectiva y basada en una fuerte concienciación
política.
CARACTERIZACIÓN INDUSTRIAL DE ESPAÑA
Existen varios indicadores que reflejan el nivel de vida
de un país y su capacidad para competir en los mercados
internacionales. Sin embargo, los que ofrecen
una más exacta perspectiva de esta realidad son la
productividad y la capacidad para producir bienes que sean atractivos para la sociedad, aspecto éste
que está íntimamente relacionado con la capacidad
innovadora de dicho país y con su capacidad de
exportación. Puesto que estos dos indicadores varían
según los diferentes sectores de actividad económica,
la capacidad de un país para acercarse a los
más productivos dependerá mucho de lo que produce
y exporta a otros países. Partiendo de la base que
la competitividad es un factor dinámico y relativo no
basta con actuar sobre los factores que condicionan
la productividad de un país, sino que hay que hacerlo
con más eficacia que los países competidores. En la
medida en que el número de participantes en los mercados
internacionales es cada vez mayor y que hay
muchos países con políticas muy activas de fomento
de la competitividad, el reto de mantenerse competitivo
es cada vez mayor.
La situación actual de la industria en España está marcada
por la dureza de la crisis y la fuerte orientación
de nuestras empresas al mercado interior, lo que
refleja las dificultades de nuestra industria para mantenerse
competitiva. Comenzando por la productividad
del trabajo, es decir, la producción por unidad
de trabajo, en España su nivel en los últimos años ha
sido muy inferior al promedio experimentado por los
países de la zona euro y casi la mitad de los valores
alcanzados por Francia y Alemania. Además, mientras
que en España dicha productividad creció a un
ritmo anual del 0,7% en el periodo 2000-2008, el
ritmo de crecimiento en la zona euro fue del 2%, en
Alemania del 2,4% y en Francia del 2,5%. Este bajo
crecimiento refleja la especialización de nuestro tejido
productivo en actividades muy intensivas en trabajo
y de bajo valor añadido (gráfico 1). No obstante,
hay que resaltar el hecho de que este indicador
ha experimentado una leve mejoría en 2009 y 2010,
alcanzando en este último año una tasa de variación
interanual del 2,2% similar a la de la zona euro.
Si a este dato se añade el relativo a que el crecimiento
de la productividad conjunta de los factores
(uso conjunto de los factores de producción) en el
global de la economía en España en el periodo2000-2008 ha sido nulo, se pone en evidencia la
necesidad de que nuestro sector industrial incremente
su productividad para poder ser más competitivo
reorientando, en la medida de lo posible, la
producción hacia actividades de mayor contenido
tecnológico y mayor valor añadido.
Este análisis de la productividad se encuentra incompleto,
si no se hace referencia a los costes que están directamente
asociados a los procesos productivos de
nuestra industria, como son los costes laborales, los costes
energéticos y, en menor medida, los costes logísticos.
Nuestros costes laborales unitarios han crecido a un
ritmo medio anual del 2,8% frente al 0,6% de la zona
euro en el periodo 2000-2008, aunque en el año 2009
el crecimiento se ha moderado. Los costes energéticos,
en particular los de la energía eléctrica que son de gran
importancia para algunas actividades industriales, han
experimentado un crecimiento del 77,1% en el periodo
1998-2009 y se encuentran actualmente un 15,3% por
encima de la media de los países de la zona euro (por
ejemplo, en Alemania este coste está un 2,4% por encima
de la media europea y en Francia un 29,9% por
debajo), sin contar con la elevada tasa de dependencia
del exterior.
Por último, en relación a los costes logísticos que suponen
entre el 10% y el 15% del coste final de un producto
terminado según estimaciones de la Comisión Europea,
todavía nos queda un amplio margen de mejora
ya que alcanzamos 3,63 puntos sobre 5 de acuerdo
con el índice de desempeño logístico del Banco Mundial
(2010).
En relación con la capacidad de exportación, hay
que señalar, que nuestra industria presenta una excesiva
orientación al mercado interno, lo que puede estar
explicado en parte por el fuerte dinamismo de la demanda
interna en la última década. Nuestra intensidad
exportadora es muy inferior al promedio de los países
de la zona euro, situación que se ha ido incrementando
en el periodo 1995-2009 (gráfico 2), y se concentra
fundamentalmente en el mercado europeo
con el 75% de las exportaciones en 2009. Sin duda, sinuna mayor presencia de nuestra industria en los mercados
y sectores internacionales no será posible que
nuestras empresas desarrollen una verdadera capacidad
competitiva, es decir, un nivel de eficiencia productiva
creciente.
Para finalizar esta descripción es preciso añadir a estos
dos factores analizados, otros dos elementos que aportan
información clave sobre la situación de nuestra industria.
En primer lugar, el reducido peso del sector industrial
sobre el total nacional, que en 2009 alcanzó la
cifra del 15,1% (por debajo del 20,9% en el año 2000),
y lejos de la media europea (18,1%) y de países como
Alemania (22%), Suecia (19,7%) e Italia (18,8%) (gráfico
3). En segundo lugar, la baja intensidad tecnológica
de nuestra industria, como lo demuestra el hecho
de que en el año 2007 sólo el 3,7% de las empresas,
el 5,4% de la producción y el 4,9% de la ocupación
correspondían a la industria de alto contenido tecnológico.
Hay que destacar que estos datos son bastante
inferiores a los observados en el promedio de la
Unión Europea, donde el 6,1% de las empresas, el
10,8% de la producción y el 8,7% del empleo corresponde
a la industria de alta intensidad tecnológica.
RAZONES PARA EJERCER UNA POLÍTICA
INDUSTRIAL ACTIVA
La política industrial puede definirse como la concepción
global de la intervención pública, con el fin
de orientar y promover el desarrollo del sector industrial
de un país (Solé, 1998). Esta intervención pública
reviste formas muy diferentes según el nivel
alcanzado por el proceso de industrialización en el
país o la zona de que se trate.
La controversia sobre el alcance de la política industrial
se debe, en gran medida, a las diferentes posiciones
sobre las bases teóricas existentes. Algunos autores con
antecedentes liberales se apoyan en las teorías formales
para justificar la intervención a través de políticas
industriales como una vía para corregir los fracasos o las
imperfecciones del mercado (en materias como las
externalidades, los bienes públicos, la incertidumbre, la información insuficiente o sesgada, etc), bajo la hipótesis
de que el equilibrio de la economía no llega a ser
óptimo y basándose en supuestos sobre la racionalidad
de los agentes que se comportan de forma maximizadora
y el conocimiento disponible como un bien libre.
De acuerdo con este punto de vista, la política industrial
tiene una naturaleza puramente reactiva y restringida,
dirigida específicamente a corregir las imperfecciones
del mercado, y se debe aplicar en sentido
horizontal, esto es, no sería selectiva en lo referente
a los sectores o las actividades (Dosi y Kogut, 1993;
Chang, 2004).
En la literatura existente, una primera crítica que se
encuentra sobre las limitaciones de los fallos del
mercado es que a veces no son fáciles de localizar
excepto en los casos más obvios. En otros casos,
aún una vez localizados, no se sabe bien con qué
profundidad abordarlos, por ejemplo en un caso en
el que sea necesaria una acción de promoción en
materia de I+D.
Este enfoque presupone, además, que el resto del
mercado funciona bien, lo cual es muy arriesgado, a
la vista de las realidades económicas que caracterizan
nuestro entorno actualmente. Suponer que el
único propósito de las fuerzas del mercado es la maximización
del beneficio a largo plazo es probablemente
un error, ya que subsisten fuerzas con intereses contrapuestos
como, por ejemplo, el de los directivos para
maximizar el corto plazo frente a los propietarios que
estarían más interesados en el largo plazo. Si los directivos
enfocan su gestión en el corto plazo, podrían tratar
de maximizar sus beneficios a costa de empobrecer
la capacidad tecnológica de sus empresas a futuro,
simplemente reduciendo su gasto en I+D. Experiencias
recientes nos han permitido asistir a la caída
de empresas e incluso sectores enteros, sobre todo en
los países occidentales como consecuencia de lo anterior.
En estos casos, los intereses de los directivos acabaron
destruyendo valor en vez de crearlo.
Por otra parte, es evidente que los mercados no proporcionan
suficiente información sobre los potencia-les beneficios futuros de los recursos o tecnologías
que todavía no existen o cuyo grado de desarrollo
es todavía muy bajo. La aplicación de la doctrina
de las ventajas comparativas, piedra angular de la
teoría del comercio internacional, tiene limitado valor
si el desarrollo económico modifica constantemente
los factores productivos a través de inversiones de
capital, y en educación y conocimiento tecnológico.
Como señala Rodrik (2004) «las fuerzas que sirven
como empuje del desarrollo económico no
pueden ser las de las ventajas comparativas tal y
como se ha entendido tradicionalmente».
El enfoque basado en los fallos del mercado ha servido
para abordar ciertas debilidades estructurales en
países en desarrollo como falta de infraestructuras, educación,
capital, o actividades de I+D. No obstante,
este enfoque tiene limitaciones, ya que restringe la
política industrial a ciertos supuestos o situaciones en
los que el gobierno actúa de una manera casi subsidiaria
y de forma puntual.
Sin embargo, los autores neoschumpeterianos y partidarios
de la economía evolutiva, si bien no rechazan
las teorías formales, basan sus opiniones ante
todo, en la rigurosa observación de los fenómenos
económicos (Nelson, 2004). En consonancia con los
supuestos más realistas de que el comportamiento
de los agentes está basado en una racionalidad limitada
(o restringida) y de que el conocimiento es predominantemente
tácito o idiosincrático, estos autores
sostienen que las estructuras tecnológicas, empresariales
e industriales, y las instituciones en un sentido amplio
(incluidas las instituciones que ofrecen apoyo a la
industria, las infraestructuras, las normas y las regulaciones),
evolucionan conjuntamente y que su fuerza motriz
es la innovación (Dosi y Kogut, 1993; Possas, 1996).
De acuerdo con este enfoque, la política industrial
debe ser activa y de gran alcance, y estar dirigida a
los sectores industriales o las actividades que fomentan
el cambio tecnológico y al entorno económico
e institucional en su conjunto, que condiciona la evolución
de las empresas y las estructuras industriales,
así como a la organización de las instituciones, incluido
el establecimiento de un Sistema Nacional de Innovación.
Esto determina la competitividad sistémica
de la industria y fomenta el desarrollo económico
(Fajnzylber, 1990; Possas, 1996).
Este segundo planteamiento es más adecuado para
la formulación y la implementación de una política industrial
a modo de estrategia de desarrollo, y su amplio
alcance implica la necesidad de que sea compatible
con la política macroeconómica; de establecer
objetivos; de vincular instrumentos, reglas y reglamentos
en consonancia con los objetivos establecidos;
de coordinar el progreso de las diversas infraestructuras
(física, científica, tecnológica, social y relacionada
con la innovación) en sinergia con la política industrial
adoptada; y de organizar el sistema de instituciones
públicas y organismos representativos del sector
privado que deben interactuar a fin de llevarla a la
práctica.Por tanto, hemos de aceptar que el éxito de políticas
industriales más amplias e intensas, lideradas por los
propios gobiernos, como son los casos de ciertos
países asiáticos, y especialmente China, va a requerir
una revisión más en profundidad de este mecanismo
económico llamado política industrial. Esta revisión
se debe basar en un conjunto de razones entre
las que destacamos las siguientes:
El caso en que los intereses de las empresas y de los
gobiernos no coinciden, es decir, cuando por ejemplo
éstas consideran trasladar su capacidad productiva
a otro país por razones de costes laborales, energéticos,
logísticos, etc, lo que indudablemente puede
llevar asociadas graves consecuencias sociales. En
estos casos, es evidente el interés de los gobiernos
en que esto no suceda, como ha ocurrido recientemente
en el sector del automóvil en Francia, cuyo
gobierno supeditó su apoyo financiero a las empresas
en dificultades al mantenimiento del empleo, o
en Alemania con el caso Opel-Magna.
Los problemas en el desarrollo industrial de un país
que surgen cuando el esfuerzo inversor empresarial en
nuevas actividades solo se justifica económicamente
si la primera empresa en realizarlo tiene algún apoyo
financiero, o algún tipo de ventaja o protección de su
gobierno, que le permita tomar el riesgo de realizar la
inversión y recuperarla antes de que los nuevos competidores
reduzcan o anulen dicha ventaja.
Una última idea, de carácter menos conceptual y
más de carácter empírico, es la que se deriva del
hecho incontestable de que son cada vez más los
países que están inmersos en políticas industriales que
favorecen ciertos sectores y fortalecen a sus empresas
y sus productos con el claro objetivo de abordar
los mercados internacionales. Países europeos con tradición
«dirigista» como Francia, y otros emergentes
como Brasil, Corea del Sur y China, compiten cada vez
con más fuerza aplicando instrumentos de política industrial
con más o menos intensidad, por lo que aquellos
otros países que ni tan siquiera se planteen una defensa
organizada de sus empresas y de sus mercados
se van a encontrar en una clara inferioridad de condiciones.
Los gobiernos que ignoren este hecho en función
de criterios liberales mal entendidos, están condenando
a sus empresas a jugar con una desventaja permanente.
En realidad, hoy en día (en mayor o menor grado)
casi todos los países emergentes y también desarrollados
están aplicando alguna variante de política
industrial. Prueba del interés actual por la política
industrial es el artículo de The Economist (2010), que
señala el renovado empuje que los gobiernos le
están dando en algunos países como Estados Unidos,
Reino Unido, Francia, Alemania y Corea del Sur. En
dicho artículo se pone de relieve que este resurgir de
la política industrial está influenciado por cuatro fuerzas
principales: la presión para reducir el desempleo
y fomentar el crecimiento; el deseo de ciertos países
occidentales de reorientar sus economías más allá
del sector financiero; la presión pública de numerosos
sectores sociales afectados por las crisis; y la ya
asumida necesidad de responder a las políticas de
este tipo aplicadas en China.
Como conclusión a este apartado se pone de manifiesto
que la política industrial debe estar constituida
por un conjunto de instrumentos, reglas y regulaciones
que los gobiernos adopten destinadas a apoyar
y promover la competitividad de sectores específicos
de la economía, es decir, buscando normalmente
el fortalecimiento de un grupo de sectores
elegidos (picking winners). Se trata, por tanto, de una
política preferentemente de corte vertical, frente a
otras posibles de tipo horizontal aplicables a todos
los sectores como pueden ser las políticas fiscales,
de I+D, laborales, educativas, etc.
EL MARCO DE LA UNIÓN EUROPEA Y LA EXPERIENCIA
DE FRANCIA
El punto de vista de Bruselas
La idea de hacer política industrial en la Unión Europea
ha tenido muy poco predicamento hasta estos últimos
años. La controversia histórica generada por esas
dos palabras entre políticos y economistas, derivada
de su asociación con actitudes proteccionistas del
pasado, ha hecho que solo recientemente, bajo la
evidencia de la pérdida de posición competitiva de
las empresas industriales europeas, se haya producido
una reacción suficiente de las autoridades de la
Unión Europea en el sentido de plantearse que la política
industrial puede y debe ser un instrumento necesario
para el desarrollo de la competitividad de la
industria en Europa. La constatación de que las políticas
de innovación, normalmente de carácter horizontal
y generalmente orientadas a la promoción de actividades
de I+D, no son suficientes para hacer frente al
fenomenal reto que supone actualmente la competencia
de nuevos países emergentes, parece que les
ha hecho reaccionar.
Por primera vez, en el año 2002 la Comisión Europea
empieza a ser consciente de las limitaciones de las
políticas horizontales, aspecto al que se había resistido
hasta entonces temerosa de que entrara en
conflicto con la prohibición declarada por el Tratado
de Roma a cualquier tipo de ayuda de Estado a
sectores o empresas, más allá de los casos especiales
y de carácter transitorio regulados explícitamente.
En este sentido, en la comunicación titulada «La
política industrial en la Europa ampliada» (2002), se
realizan las siguientes afirmaciones:
La industria es importante y juega un papel clave
en la creación de riqueza en Europa.
La ampliación de la Unión Europea es una oportunidad
para que la industria se aproveche de un mayor
mercado interno.
Todas las políticas deben contribuir a mejorar la
competitividad de las empresas.
Las políticas industriales de tipo horizontal deben tener
en cuenta las necesidades de los diferentes sectores.
Posteriormente, en el documento «Implementing the
Community Lisbon Programme: A policy framework to
strengthen EU manufacturing - Towards a more integrated
approach for industrial policy» (2005) la Comisión
Europea señala lo siguiente: «Frente al proceso
de globalización e intensa competencia internacional,
la Comisión Europea ha lanzado una nueva
política industrial más integrada, que permita crear unas
mejores condiciones competitivas para las empresas
industriales europeas. La industria es importante para
la Unión Europea, emplea a más de 34 millones de
personas, representa las tres cuartas partes de su
exportación, y el 80% de la inversión en I+D privada
de las empresas europeas. La nueva política industrial
de la Unión Europea será complementaria de la
que desarrollan los Estados Miembros para soportar
una base industrial fuerte y dinámica… La Comisión
lanza siete nuevas iniciativas orientadas a sectores
específicos como el farmacéutico, defensa y tecnologías
de la información entre otros. Esta política industrial
busca ayudar a la adaptación y el cambio
estructural necesarios para aumentar la competencia
de las empresas industriales europeas, especialmente
a la luz de la cada vez mayor competencia
de países como China y del resto de Asia».
Esta declaración incluye por primera vez una referencia
explícita a sectores específicos, es decir, la Comisión
Europea empieza a tomar conciencia de que
no va a ser posible defender la posición actual de la
industria europea, si no es mediante la aplicación de
políticas industriales «con mayúsculas» a sectores concretos.
El planteamiento liberal de no intervención directa
en sectores específicos mantenido hasta entonces,
empieza a resquebrajarse como consecuencia del
empuje competitivo de los países emergentes.
Más recientemente, en octubre de 2010, con la comunicación
«Una política industrial para la era de la
globalización» la Comisión Europea finaliza el viaje de
llegada a una nueva política industrial ya de corte no
solo horizontal, sino también vertical. Con este objetivo,
la Comisión Europea realiza el siguiente planteamiento:
«En esta era de una intensificada globalización, el
concepto de sectores e industrias nacionales ha quedado
obsoleto. La coordinación a nivel europeo de las
distintas políticas nacionales es necesaria. Europa necesita
un nuevo enfoque que aborde toda la cadena
de valor industrial desde las infraestructuras y las materias
primas hasta los servicios postventa. Promover la
creación y el crecimiento de las pequeñas y medianas
empresas debe ser un punto clave de la acción de la
política industrial. Solo una política industrial a nivel europeo
que aborde la competitividad y la sostenibilidad
puede generar una masa crítica de cambio y coordinación
necesarios para el éxito».
En particular, la Comisión Europea propone abordar
los siguientes aspectos:
Una nueva y explícita legislación orientada a la
competitividad.
Un repaso de la legislación existente para comprobar
si pudiera estar reduciendo la competitividad
actual de las empresas europeas.
Ayudas a las PYME a acceder al crédito y a la
internacionalización.
Una estrategia de fortalecimiento de la estandarización
europea.
Una política de infraestructuras orientada a la
mejora de la competitividad.
Una nueva estrategia a desplegar sobre las materias
primas.
Abordar acciones específicas en sectores específicos
como los de fabricación de alto valor añadido,
construcción, biocombustibles y transporte ferroviario,
entre otros, con vistas a mejorar su eficiencia. Los retos
de los sectores intensivos en energía serán abordados
a través de la mejora de sus estructuras innovadoras.
Además, la Comisión Europea desarrollará una política
industrial del espacio exterior que permita la creación
de una sólida base industrial que cubra toda la
cadena de suministro.
Esta comunicación, aborda de una manera clara lo
que ya muchos pensaban en el sentido, de que la legislación
europea en algunos aspectos no sólo aumenta,
sino disminuye la competitividad de las empresas.
Para ello continua con la política de mejora de
las infraestructuras que facilite las actividades empresariales,
y entra de lleno en temas como la gestión
de las materias primas, muchas de las cuales escasean
en la Unión Europea, a la vez que propone
abiertamente políticas sectoriales intensivas, en especial
en algunos sectores de alto consumo energético,
y declara la necesidad de disponer en Europa
de un sector empresarial integral en el campo del
espacio, que de una vez por todas reduzca sustancialmente
su dependencia de otras potencias exteriores
a la Unión Europea.
No obstante, en nuestra opinión, la iniciativa en búsqueda
de una coordinación a nivel europeo en este
campo llega tarde en el mejor de los casos, pues
hoy por hoy son los gobiernos de los diferentes Estados
miembros los que están orientando y, en algunos
casos, dirigiendo la política industrial de sus respectivos
países. Las últimas experiencias vividas en
Europa en la reciente crisis económica son un claro
ejemplo del ejercicio de políticas nacionales que
han prescindido del contexto europeo, como ha sido
el caso del sector del automóvil en países como Alemania
y Francia.
La política industrial en Francia
La política industrial francesa desde el final de la Segunda
Guerra Mundial hasta la actualidad ha tenido
cuatro períodos diferenciados, reflejo del contexto económico
y político que imperaba cada uno de ellos. La
época inmediatamente posterior a la guerra es un
período de reconstrucción y crecimiento, en el cual la
política industrial es realizada con la activa intervención
del Estado, que ordena la dirección de los diferentes
sectores industriales. Cuando la economía francesa
comienza su desregulación a partir del año 1974
bajo el efecto de la crisis mundial, aparecen fuertes
debates y controversias políticas, y la política industrial
queda más condicionada al color político de los diferentes
gobiernos nacionales. En los años ochenta, a la
vista de la debilidad creciente de las empresas francesas,
el papel del Estado queda en entredicho y es
reemplazado por medidas orientadas a que sean los
mercados los que impongan las reglas económicas.
Al comienzo de la década pasada, la globalización
de la economía y el alto ritmo de las innovaciones
tecnológicas que tienen lugar en la industria hacen
que la política industrial francesa se oriente a favor de
la innovación como instrumento principal de apoyo,
estimulando las actividades de I+D y favoreciendo el
desarrollo de nuevos sectores de alta tecnología. No
obstante, la fuerte competencia de los países emergentes
en estos últimos años hace que Francia reoriente
de nuevo sus esfuerzos hacia una política industrial
más amplia y más activa.
Período de reconstrucción y modernización. Después
de la Segunda Guerra Mundial, la base industrial
francesa había quedado en gran parte inservible,
por lo que el Estado se embarca en una política
industrial de intervención directa en la economía.
Con un esquema de planificación indicativo, la política
industrial se apoya sobre el control de los bancos
y sobre el Plan Marshall para reconstruir sectores
básicos como electricidad, carbón, siderurgia, cemento,
maquinaria agrícola y transporte. La ola de nacionalizaciones
de empresas como EDF, GDF, Renault, etc.,
permite al Estado asegurar su relanzamiento. A la vez,
el propio Estado inicia grandes programas de inversión
en infraestructuras, especialmente carreteras, que faciliten
el desarrollo del resto de las industrias.
A partir de la firma del Tratado de Roma, la intervención
pública se centra en la promoción de grandes
proyectos industriales y tecnológicos ligados a la
defensa nacional como los nucleares, aeronáuticos,
espaciales, informáticos y electrónicos. Esta política
se desarrolla con el apoyo de grandes centros públicos
de investigación como el Centro para la Energía
Atómica (CEA), el Centro Nacional de Estudios Espaciales
(CNES) o el Centro Nacional de Investigación
Científica (CNRS), así como de empresas nacionalizadas
o privadas que reciben del Estado tanto financiación
pública como pedidos de los ministerios
implicados en los diferentes proyectos.
Finalmente, todo este proceso es acompañado de
una fuerte concentración empresarial en sectorescomo electrónica (Thompson-Brand), automóvil (Peugeot-
Citroen) o petróleo (ELF-Aquitanie) que conlleva
la aparición de grandes empresas y el nacimiento
de la política de promoción de los llamados «campeones
nacionales» (Postel-Vinay, 2004; Cohen, 2007).
Despliegue industrial y nacionalizaciones. En respuesta
a la crisis de los años 70, Francia elige una
política industrial de apertura hacia sectores de futuro
y el abandono progresivo de actividades con fuerte
competencia internacional. Para ello, el Estado lanza
grandes programas tecnológicos e industriales como
Airbus, Minitel, TGV o los nucleares, a la vez que desarrolla
una política de impulso a la innovación, concentra
su apoyo en la obtención de grandes contratos de
exportación, y revisa la política de ayudas a sectores
en dificultades como el siderúrgico.
Con la llegada al poder del Presidente Miterrand en
1981, la intervención directa en la economía es de
nuevo practicada, con la puesta en marcha de una
política de inversiones en el sector público financiada
por los presupuestos generales del Estado y por
los bancos recién nacionalizados. Un programa de
nacionalizaciones que tiene lugar entre 1981 y 1982,
y que afecta a cinco grandes grupos industriales diversificados,
treinta y seis bancos comerciales y dos
grandes compañías financieras, permite al Estado
francés controlar la casi totalidad de los sectores de
energía, transporte y comunicaciones, industrias clásicas
y de punta, así como la banca.
El Estado modifica el perímetro de actividad de los
grupos que nacionaliza, los recapitaliza y favorece las
operaciones de reestructuración en los sectores con
sobrecapacidad, elabora planes sectoriales encaminados
a favorecer sectores en dificultades, y crea
nuevos instrumentos de ayuda financiera a las empresas.
No obstante, solamente dos años después, en el
año 1983, esta nueva política de dirigismo industrial
tiene que ser abandonada como consecuencia del
alarmante crecimiento del déficit público francés y del
progresivo deterioro de la balanza comercial exterior
(Postel-Vinay, 2004; Cohen 2007).
Privatizaciones y nuevas medidas de apoyo a las
empresas. Comienza un período de rigor y de redefinición
de la política industrial, manteniendo el Estado
una política de sostenimiento selectivo de empresas
en dificultades frente a la anterior de defensa
y promoción de sectores enteros, así como la búsqueda
de la rentabilidad de las empresas nacionalizadas,
aún a costa de la reducción de sus inversiones
y de la pérdida de empleo. Se toman también medidas
fiscales y de liberalización de precios industriales
para restablecer la competencia.
Esta nueva orientación continúa y, a partir de 1986, el
Estado se embarca en un proceso de privatización
de empresas públicas y promueve, en general, la
mejora de las condiciones que permitan el progreso
y crecimiento de la iniciativa privada. Paralelamente,
las ayudas sectoriales son reducidas en beneficio dela promoción de la investigación y la innovación, de
las pequeñas y medianas empresas, y del desarrollo
regional. La política de apoyo a las PYMES es descentralizada
hacia estructuras regionales y locales reagrupadas
alrededor de unos nuevos instrumentos llamados
DRIRE (Direcciones Regionales de la Industria e Investigación),
y se crean los programas Estado-Región
orientados al desarrollo descentralizado de las diferentes
regiones francesas (Postel-Vinay, 2004; Cohen 2007).
Siguiendo las conclusiones del llamado Informe Lombard
(Lombard, 1997) Francia se centra en la protección
y promoción de la innovación como instrumento clave
de la política industrial. En este sentido, se promociona
el Instituto Nacional de la Propiedad Industrial (INPI) con
el reforzamiento de la legislación francesa de patentes,
y se crean los primeros polos tecnológicos como el de
Toulouse alrededor de la aeronáutica.
La nueva orientación hacia la innovación. El tránsito
de Francia hacia una economía cada vez más
abierta, así como la aparición de nuevos competidores
como China e India en una gran gama de productos,
empujan a la industria francesa hacia una nueva
especialización. Los gobiernos sucesivos de los primeros
ministros Raffarin y Villepin promueven una nueva
política industrial donde prima la I+D como instrumento
fundamental que permita la reorientación de la industria
hacia sectores de alta tecnología, como las TIC,
biotecnología, etc. Entre las principales medidas adoptadas
se encuentran la creación de varias agencias
gubernamentales como el OSEO para la promoción
de la innovación mediante apoyos financieros; la Agencia
Nacional de Investigación (ANR), orientada a la investigación
básica y aplicada, con el objetivo de trasladar
posteriormente los resultados de esa investigación
pública a las empresas privadas; y la Agencia de Innovación
Industrial (AII), encargada de sostener los grandes
programas movilizadores de la innovación industrial.
En el año 2004 comienza el desarrollo de los llamados
Polos de Competitividad, cuyo objetivo es la puesta en
marcha de un dispositivo nuevo de competitividad mediante
la promoción de la innovación alrededor de una
red de centros de investigación, centros de formación
y empresas próximas geográficamente que, trabajando
coordinadamente, permitan la creación de nuevos
productos y procesos capaces de alcanzar los
mercados mundiales.
También, y a raíz del Informe Beffa (Beffa, 2005), se
ponen en marcha un conjunto de grandes programas
con el objetivo de reorientar la industria hacia sectores
de alta tecnología, apoyando a las grandes empresas
a realizar fuertes programas de I+D cuya finalidad
es buscar una ruptura tecnológica suficiente que
les permita acceder en condiciones competitivas a los
mercados mundiales.
El retorno de la política industrial. Desde 2008, y bajo
la presidencia de Nicolas Sarkozy, se está produciendo
una reorientación hacia una política industrial activa yde carácter sectorial. El propio Presidente de la República
declaró el 4 de marzo de 2010 que «un país
que no tiene industria no tiene nada que vender y
acabará despareciendo, con lo que me opongo a la
idea de que conviene dar prioridad a los servicios e ir
abandonando la industria».
La participación de la industria francesa en el PIB en
2009 es del orden del 16%, y el presidente ha marcado
un objetivo para que esta cifra se incremente
en un 25% en los próximos cinco años hasta llegar al
20%. Entre las medidas que se van a llevar a cabo se
encuentran el diseño de un conjunto de políticas sectoriales
como prioritarias, entre las cuales se encuentran
las industrias del automóvil, aeronáutica, espacial,
biomasa, energías renovables y nanotecnología,
haciendo valer la participación que el Estado francés
tiene en estas industrias con el objetivo de influir
activamente en sus políticas de empleo, investigación
y subcontratación, buscando un cierto «patriotismo
industrial» que fomente el aumento de la base
industrial actual. Además, se han marcado cuatro objetivos
adicionales de política industrial: triplicar los créditos
fiscales a I+D; promocionar los Polos de Competitividad;
conservar el control de las empresas francesas;
y crear diez agencias regionales de reindustrialización
con el objeto de coordinar todos los programas
puestos en marcha.
LA POLÍTICA INDUSTRIAL EN ESPAÑA.
ANTECEDENTES Y FUTURO
Evolución de la política industrial
Los comienzos de una acción de política industrial en
España pueden situarse después de la Guerra Civil, mediante
la creación del Instituto Nacional de Industria
(INI) en 1941, que marcaría las pautas del desarrollo
industrial en España.
En la década de los años 40, el recién fundado INI crearía
empresas que tendrían una gran importancia para
la industria española, como ENSIDESA (Empresa Nacional
Siderúrgica Sociedad Anónima), REPESA (Refinería
de Petróleo de Escombreras, S.A.) y SEAT (Sociedad
Española de Automóviles de Turismo). Los años
50 serán la década del florecimiento de la inversión
pública española, con el encargo de promover la industria
a costa de una fuerte disminución de la inversión
privada, y de un proteccionismo frente al exterior,
que llevaría a España a una situación económica
insostenible.
Con el apoyo del Fondo Monetario Internacional, el
Banco Mundial y la OCDE se diseña y ejecuta a finales
de esa década el Plan de Estabilización y los Planes
de Desarrollo, que supusieron un cambio radical para
la economía española al comenzar a aplicarse políticas
de liberalización económica y de mayor ortodoxia
financiera. Como resultado, la renta per cápita
se doblaría en la década de los 60 y la formaciónbruta de capital se triplicaría, llegando la industria a
representar un 38% del PIB español al final de los 60.
En esta década se crean los Polos de Desarrollo, así
como la acción concertada entre el sector público y
el privado. No obstante, la iniciativa privada comienza
a tomar protagonismo, reservándose el INI un papel
más complementario, orientado a completar la iniciativa
privada, allí donde ésta no sea suficientemente
rentable (Espinosa de los Monteros y Boceta, 2005).
En los años 70 el objetivo de política industrial continúa
desarrollándose mediante una planificación sectorial,
con la intervención directa del gobierno. La política
era la de elegir aquellos sectores que pudieran tener
un impacto sobre el crecimiento económico, y a los
que se apoyaba mediante clásicos instrumentos de
política industrial como subvenciones, estímulos fiscales
y políticas comerciales proteccionistas. En ese
tiempo otros gobiernos europeos hacían algo parecido
y creaban los llamados campeones nacionales.
No obstante, en esa década comienzan los problemas
derivados de la crisis del petróleo a la cual en
España se añaden los derivados del aumento de
salarios fruto del incremento de la inflación. La situación
llega a un punto tal que en el año 1977 se firman
los Pactos de la Moncloa para poner freno a la difícil
situación económica (Espinosa de los Monteros y Boceta,
2005).
Además, ya en aquellos años, comienza a aparecer
la competencia de países del sureste asiático en
productos industriales de bajo valor añadido como el
textil y el calzado. Las empresas españolas, acostumbradas
al proteccionismo, encajan mal la ya necesaria
apertura al exterior y su posición competitiva
se deteriora más. Las suspensiones de pagos y las
quiebras comienzan a ser algo habitual y la década
de los 70 finaliza con un peso menor de la industria
(29% del PIB).
La década de los 80 anuncia un cambio de política
industrial más acorde con la necesidad de los mercados
y orientada a la mejora de la competitividad. En
el año 1981 se aprueba el decreto de Reconversión
Industrial y se inician los planes de reconversión sectoriales
que se negocian entre el gobierno, sindicatos y
patronales. Se contemplan ayudas financieras, avales
públicos, incentivos fiscales y medidas de apoyo laborales
orientadas a la reducción de efectivos mediante
jubilaciones anticipadas y bajas incentivadas: la reconversión
se aplica a sectores y empresas, con un coste
sobre el empleo superior a 250.000 personas.
Para paliar esta situación se constituyeron instrumentos
de apoyo a las empresas como el Centro para
el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI), el Instituto
de la Mediana y Pequeña Empresa Industrial (IMPI) y
los primeros Planes Nacionales de I+D. El coste de la
reconversión se estimó en 10.000 millones de euros
de aquella época, y se termina la década con un
peso de la industria de un 25% del PIB (Espinosa de
los Monteros y Boceta, 2005).
La década de los 90 ejerce dos efectos contrapuestos
sobre el tejido industrial español. Por una parte, la
entrada en la Comunidad Económica Europea ejerce
un efecto tractor sobre las empresas españolas
que comienzan por fin una fase de internacionalización,
consecuencia del recién adquirido derecho al
acceso libre de productos españoles a los mercados
europeos. Pero, desde el punto de vista de política
industrial, las reglas del mercado europeo imponen
restricciones a las medidas tradicionales de apoyo a
las empresas, aspecto que traería como resultado una
reducción adicional de la base industrial española.
A partir de entonces, las medidas de política industrial
se relajan y son orientadas a la mejora generalizada
de la competitividad de las empresas mediante
programas horizontales de apoyo a la I+D con la
puesta en marcha del Plan de Actuación Tecnológica
Industrial (PATI), de internacionalización con la creación
del Instituto de Comercio Exterior (ICEX), de calidad,
de apoyo a las PYME, y de apoyo a las regiones
a través de los programas FEDER. Pero a finales
de esta década la industria sigue retrocediendo y alcanza
el 20% del PIB.
La primera década del nuevo siglo contempla un esfuerzo
por parte de los diferentes gobiernos en aplicar
numerosos instrumentos de apoyo a la I+D de
las empresas como los Programas de Fomento de la
Investigación Técnica (PROFIT), los Programas para el
Desarrollo de la Sociedad de la Información (AVANZA)
y los Programas para Consorcios Estratégicos Nacionales
en Investigación Técnica (CENIT). Incluso se
crea en dos legislaturas alternativas un Ministerio de
I+D escindido del tradicional del ramo (el Ministerio de
Industria), con objeto de focalizar el esfuerzo innovador
de los diferentes gobiernos.
Sin embargo, es otra década más de retroceso industrial
ya que las recientes estimaciones del propio
Ministerio de Industria sitúan la contribución de la
industria española al PIB en el 15,1%, es decir, un 5%
menos que en la década anterior. Por el contrario, la
construcción que a finales de los años 90 representaba
un 7% del PIB, llega solo ocho años después,
en 2007, a una cifra cercana al 11%, sustituyendo al
tejido industrial que se ha ido perdiendo. Los nefastos
resultados de este cambio de «mix» industrial son
conocidos y no son objetivo de este trabajo.
¿Una nueva política industrial en España?
El Ministerio de Industria, consciente de esta problemática,
ha lanzado en diciembre de 2010 un Plan
Integral de Política Industrial 2020 (PIN 2020) posteriormente
aprobado por el Consejo de Ministros el 31
de Julio de 2011, cuyos objetivos principales se centran
en abordar las debilidades estructurales de la industria
española para relanzarla, marcándose como
objetivo cuantitativo que en cinco años la aportación
de la industria española al PIB pase del 15% al
18%.
La orientación de este nuevo plan tiene dos parámetros:
el primero es que la industria recupera protagonismo
como motor de crecimiento y generador de empleo,
y el segundo es que el enfoque será global y
transversal. Los objetivos estratégicos generales del PIN
2020 son los siguientes:
Modernizar el modelo de crecimiento de nuestra
economía (hacia un modelo basado en la innovación,
el mejor uso de los recursos y el conocimiento).
Aumentar el peso del sector industrial en la actividad
económica.
Aumentar la competitividad de la industria española.
Alinear la política industrial española con la europea.
No obstante, con el fin de que la cuantificación de
los objetivos y su reflejo presupuestario tengan una
mayor concreción, y los supuestos y proyecciones
en los que se basen tengan una mayor fiabilidad, las
actuaciones específicas se han formulado con un
horizonte de cinco años, en lo que se ha denominado
Plan Integral de Acción 2015.
Para conseguir estos objetivos estratégicos, a la vista
de las debilidades identificadas en el apartado segundo,
la nueva política industrial se articula en torno
a cinco ejes prioritarios:
Mejorar la competitividad de la industria. Las distintas
actuaciones del PIN 2020 para mejorar la competitividad
de la industria española se centran en
tres ámbitos: los determinantes de los costes de producción,
los determinantes de la productividad y el
marco institucional. En el ámbito de los costes de
producción, las actuaciones están orientadas a alcanzar
unos costes laborales unitarios de la actividad
manufacturera española en 2020 iguales o inferiores
a los del promedio de la zona euro, y converger
con la media de la Unión Europea en eficiencia
energética en 2020. Desde el lado de la productividad
destacan las actuaciones orientadas al fomento
de las técnicas de organización y gestión, así como
los esquemas de formación y cualificación del personal,
el apoyo en el uso de las TIC y la mejora de
las infraestructuras y servicios logísticos y de transporte,
y las infraestructuras energéticas.
Por último, desde el marco institucional destacan las
medidas de carácter fiscal orientadas a incentivar la
ejecución de I+D+I de las empresas y la activación
de las compras públicas a través de tres vías fundamentales:
las compras públicas de tecnología, en
particular las del Ministerio de Defensa; la compra
pública innovadora; y la consideración de la compra
pública como elemento de visibilidad de los
productos españoles de calidad.
Fomentar la innovación y la I+D. La innovación
constituye un medio de especial relevancia para asegurar la competitividad de la industria. En reconocimiento
de esta importancia, además de constituir
un eje específico de actuación en el PIN2020, el gobierno
aprobó en 2010 la Estrategia Estatal de Innovación
(E2I) con horizonte en el año 2020. Esta Estrategia,
coordinada por el Ministerio de Ciencia e
Innovación, constituye el marco de actuación de la
política del gobierno en materia de innovación para
contribuir al cambio de modelo productivo en España,
y su elemento central es la transferencia de conocimiento
desde los centros de investigación hacia
los sectores productivos.
Esta Estrategia se formula en torno a cinco ejes específicos:
generación de un entorno proclive a la innovación;
fomento de la innovación desde la demanda
pública; proyección internacional; fortalecimiento de
la cooperación territorial; y capital humano.
El eje de innovación contemplado en el PIN2020 aglutina
aquellas actuaciones contempladas en la Estrategia
Estatal de Innovación que tienen un impacto
más directamente relacionado con la actividad
industrial. En particular, hay que destacar las actuaciones
en los siguientes ámbitos:
Estímulo a la financiación.
Innovación a través de las personas.
Transferencia y valorización del conocimiento.
Protección de la propiedad industrial.
La cuantificación global de los objetivos subyacentes
en este eje se resume en: incrementar en el año 2015
la I+D privada anual (6.000 millones de euros superior
al año 2009); duplicar en el período 2010-2015 el número
de empresas innovadoras (aumento de 40.000
nuevas empresas) y el empleo en empresas de media
y alta tecnología (incremento de medio millón de empleos);
incrementar el peso de la inversión privada en
el gasto total en I+D de forma que en el año 2020
sea igual al promedio en la Unión Europea (como
referencia, 63% en el año 2007); y situar a España en
el año 2015 entre los ocho primeros países europeos
con mayor número de solicitudes de patentes europeas
(ocupamos el puesto 11 en 2010) y entre los
diez primeros del mundo en solicitudes internacionales
de patentes PCT.
Fomentar el crecimiento y el dinamismo de las
Pymes. Las actuaciones para fomentar la creación
y el crecimiento empresarial contempladas en el
PIN2020 son de dos tipos: dirigidas a incentivar el
emprendimiento, la creación de empresas y facilitar
el aumento de tamaño, y dirigidas a eliminar barreras
que impiden o desincentivan el crecimiento.
Entre las primeras destacan el apoyo al emprendimiento
y la creación de empresas, la promoción de
planes de expansión, el apoyo a las adquisiciones y
fusiones e integración cooperativa, y el fomento de
acuerdos cooperativos o alianzas con terceros.
La cuantificación global de los objetivos subyacentes
en este eje es la siguiente: incrementar en 1,1%
el porcentaje de empresas medianas en la industria
española en 2020, lo que implica alcanzar el porcentaje
observado en la actualidad en la Unión Europea, es
decir, un 4%.
Favorecer la orientación de las empresas a los
mercados internacionales. La caída de la demanda
española ha sido mayor que la de la mayoría de
los países en desarrollo o industrializados y su recuperación
es muy probable que sea más lenta. Además,
incluso una vez recuperada la demanda, es posible
que durante algún tiempo no alcance el fuerte ritmo
registrado en los años previos a la crisis, lo que hace
que el mayor potencial de crecimiento para nuestra
industria se encuentre en los mercados exteriores.
Es, por tanto, fundamental acompañar a las empresas
en su reorientación estratégica hacia el exterior, no sólo
a nuestras grandes empresas, sino en especial a las pequeñas
y medianas empresas, para las que el esfuerzo
que esa reorientación conlleva es proporcionalmente
mayor. Los ámbitos de actuación más relevantes
incorporados en este eje son los siguientes:
Formación para la exportación.
Apoyo en la identificación y penetración de nuevos
mercados.
Incremento de la base exportadora.
Apoyo financiero a la exportación.
Promoción y capitalización de tratados comerciales.
La cuantificación global de los objetivos subyacentes
en este eje es la siguiente: aumentar la intensidad
exportadora hasta alcanzar en 2020 los indicadores
de la zona euro en 2009; y diversificar los mercados
de exportación, en particular aumentar las
exportaciones fuera de la Unión Europea (aumentar
hasta el 50% para el año 2020). En este sentido, los
mercados latinos por la cercanía cultural, los asiáticos
por el dinamismo potencial de su demanda y
África por su cercanía son mercados en los que hay
mucho margen para crecer en exportación.
Reforzar los sectores estratégicos. A estos efectos,
en el PIN2020 se consideran sectores estratégicos
aquellos que tienen un mayor potencial de crecimiento,
una mayor capacidad de arrastre sobre la industria
y una clara orientación a la exportación. En concreto,
los sectores que se incluyen en este eje de
actuación son: automoción, aeroespacial, biotecnología,
agroalimentación, TIC y contenidos digitales,
energías renovables y eficiencia energética, y la
industria orientada a la protección medioambiental.
El apoyo específico a estos sectores debe contribuir a
un crecimiento más rápido de la producción y del empleo
en los mismos. Para el año 2020 su peso sobre el
total de producción y de empleo en la industria
debe ser del 40% del total de la industria para el
empleo y el 44% para la cifra de negocios, por encima
del 36,8% del empleo de la industria y el 34.4%
de su cifra de negocios actualmente.
REFLEXIONES FINALES
La crisis de los últimos años nos ha enseñado, entre
otras cosas, que los países y las regiones con una buena
base industrial han resistido sus efectos sustancialmente
mejor que los que no disponían de semejante
ventaja, como es el caso de España. Además, cada
vez es mayor la presión a la que está siendo sometida
nuestra industria (y del resto de países europeos) desde
el exterior, principalmente desde países emergentes
como China o Corea del Sur, lo que implica reconocer
que el desafío industrial al que nos enfrentamos es
enorme.
En el caso francés, aunque en términos relativos el
peso de la industria en su economía es comparable
al de la española (16% frente al 15,1% en España), en
términos absolutos es casi el doble. Pero además, y
esto es muy importante de cara a su sostenibilidad,
está bien diversificada y aborda diferentes sectores
como el automóvil, química, aeroespacial, bienes de
equipo, energía, ferrocarril, aeronáutica, defensa, comunicaciones,
etc., todos ellos disponiendo de una
buena base de productos y sin dependencias tecnológicas
externas.
Son pocos los sectores con alto contenido tecnológico
donde Francia no tenga una base propia, siendo
quizás la industria informática la que se le ha
resistido más (a pesar del gran apoyo público recibido
por empresas como Bull, Francia no es hoy en
día un líder en este sector). Por otra parte, la intensidad
exportadora de la industria francesa en relación
con su PIB es del orden del 28% frente al 15,5% en
el caso español, lo que indica una gran vocación
exportadora y muestra, sin duda, su competitividad
internacional.
Por el contrario, en el caso español, además de una
aportación pequeña y en permanente descenso al
PIB de la industria, el contenido tecnológico de esa
base industrial y su intensidad exportadora son bastante
reducidos. En el trasfondo de estas cifras subyace
un hecho fundamental que las estadísticas no
muestran, y es que una buena parte de los sectores
de cierto nivel tecnológico que componen la industria
española no poseen tecnología o patentes propias
desarrolladas en España, sino que responden a
estructuras industriales de titularidad extranjera de
cuyos grupos matrices obtienen la tecnología necesaria
para su producción en España.
El caso más significativo es el del sector del automóvil
(primer sector exportador y segundo sector industrial
nacional), en el que España es el séptimo productor
mundial detrás de Estados Unidos, Alemania,
Francia, Corea del Sur, Japón y China, con una producción
de casi tres millones de vehículos en los
años buenos de esta década que ha terminado.
Pero de todos estos países, es el único que no posee
una sola empresa de capital nacional que produzca
modelos de automóvil con su propia tecnología.
La producción española de automóviles es comparable
en volumen a la de Francia, que tiene dos constructores
nacionales (Renault y Psa-Citroen), mientras
que Italia, que produce menos automóviles al año
que España, tiene su propia empresa (Fiat) que
engloba varias marcas y que no sólo es exitosa en
su mercado europeo natural, sino que en la actualidad
es el mayor accionista de la empresa norteamericana
Chrysler.
Las consecuencias de esta situación, tanto para el
sector del automóvil como para el resto de sectores
industriales que tienen una alta dependencia tecnológica
del exterior, serán muy negativas sobre todo a
largo plazo. En este contexto, su sostenibilidad económica
será función casi exclusiva de dos factores:
el coste de producción, normalmente ligado al coste
de la mano de obra en España, o alguna norma reguladora
que requiera realizar algunos procesos productivos
localmente, como puede ser el caso del
sector farmacéutico, por su necesidad de adaptarse
a los usos y normas promulgadas por el Ministerio
de Sanidad. No es difícil imaginar que, en el primer
caso, las perspectivas serán de retroceso a largo plazo
de la capacidad instalada y, en el segundo (en el
mejor de los casos), de mantenimiento del valor añadido
aportado al producto en España, aunque continuará
manteniendo un saldo comercial fuertemente
negativo y creciente con el exterior.
Como consecuencia de esta primera reflexión,
resulta necesario defender que la política industrial
lejos de ser un instrumento ligado a antiguas actitudes
intervencionistas de los gobiernos, es hoy en día
una herramienta necesaria para la promoción de
las industrias nacionales. El planteamiento tradicional
dentro de Europa de que la innovación promovida
y realizada a través de los respectivos Sistemas
Nacionales de Innovación será la clave del éxito de
sus industrias, aun siendo cierto, no garantiza por sí
sola que tal cosa suceda.
La innovación puede impulsar los inputs tecnológicos
necesarios para el éxito de las industrias, pero no es
condición suficiente, ya que el entorno competitivo internacional
cuenta con competidores, en este caso
provenientes de países como China, Taiwán o Corea
del Sur, que están obteniendo ventajas competitivas
mediante la aplicación sistemática por parte de sus gobiernos
de herramientas de política industrial, que les
están permitiendo desbancar a los líderes industriales
occidentales empleando, en algunos casos, instrumentos
que en la Unión Europea serían incluso ilegales.
Ignorar esta realidad y empeñarse en practicar, como
ha venido recomendando hasta no hace mucho tiem-po la Unión Europea, políticas liberales a nuestras empresas
y sectores, no solo de cara al mercado interior
sino incluso de cara a los mercados exteriores, empieza
a ser reconocido como un gran error, y ha venido
ignorando una de las recomendaciones básicas
que cualquier empresario o académico haría sobre
la necesidad de tener en cuenta y aprender de las
prácticas de la competencia a la hora de competir.
No obstante, parece que los últimos pasos de la Comisión
Europea comienzan a ir en la buena dirección,
valorando la importancia de la industria para Europa
y la necesidad de hacer política industrial «con mayúsculas
».
Desde el punto de vista político, y en contraste con
la del gobierno español, la vocación actual del gobierno
francés de hacer política industrial continúa
siendo evidente, y lo ha sido con mayor o menor
grado de acierto a lo largo de las últimas décadas.
Es desde la propia Presidencia de la República, desde
donde se formulan y promocionan los planes industriales,
lo cual contrasta con un planteamiento en
España realizado tradicionalmente a nivel ministerial.
Para Francia la industria es una parte fundamental
de la economía, por lo que los distintos gobiernos,
sean del signo que sean, le otorgan siempre una
alta prioridad en sus planes de gobierno. Los aspectos
fundamentales de dicha política tienen carácter
permanente y no se ven modificados o influenciados
por cambios de gobierno, y menos por cambios
en los equipos ministeriales.
Para comprender esta actitud, basta reproducir el último
párrafo del discurso del Presidente Sarkozy realizado
el 4 de Marzo de 2010 sobre el Estado de la
Industria en Francia, y que es revelador de su modo
de pensar: «resulta sorprendente que Europa prohíba
el apoyo financiero a sus empresas exportadoras,
mientras que sus competidores asiáticos despliegan
financiaciones masivas tanto en sus propios
mercados como en los mercados mundiales. ¡Prueben
a pedir al Presidente Hu Jintao que no apoye a sus
propias empresas! Después de haber perdido Europa
la carrera internacional de los bienes de consumo,
ahora se encuentra camino de perder la de los grandes
proyectos industriales».
No podemos más que concluir que la industria no ha
sido una prioridad de los diferentes gobiernos de España
en los últimos años, y que salvo que se comprenda
a todos los niveles, que la industria como sucede
en Francia, merece una política de Estado comprometida
a largo plazo y no sujeta a modas partidistas,
la situación no hará sino deteriorarse progresivamente
hasta convertir a la industria española en un componente
marginal del PIB. Solamente desde una perspectiva
de Estado y no solo desde la de un Ministerio de
Industria, por muy buenas ideas que tenga, y sobre la
base del largo plazo y no de coyunturas políticas, será
posible realizar este objetivo en el que las comunidades
investigadora, empresarial y social habrán de emplearseemplearse
a fondo si se quiere evitar el continuo deterioro
de nuestra industria.
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Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles, S.A.
ANTONIO HIDALGO NUCHERA
Catedrático de Organización de Empresas
Universidad Politécnica de Madrid
