Recupero este articulo de Fuentes Quintana, un tecnocrata que supo sacar al pais de la crisis de los 1970
El tratamiento de la desigualdad económica en España y de cómo la Hacienda Pública la remedia o la acentúa, no es posible acometerlo sin reconocer una serie de deudas. Porque, en efecto, como he anticipado ya y como demostrará mi exposición seguidamente, no puedo hacer otra cosa para cumplir mi compromiso, que contar cómo un grupo de investigadores españoles se ha aproximado al formidable problema de la desigualdad en nuestro país. Mis palabras tendrán así el carácter de crónica del proceso de investigación iniciado seis años atrás en el Instituto de Estudios Fiscales. Una crónica que procurará testimoniar cómo hemos entendido y definido las dimensiones de la desigualdad en España, las dificultades que nos hemos encontrado para conocerla y valorarla y las soluciones que frente a la desigualdad económica proponemos.
Capítulo del libro: "Poder y Clases Sociales", Ed. Antonio López Pina, Tecnos, 1978.
Para citar este texto puede utilizar el siguiente formato:
Fuentes Quintana, E.: "Desigualdad económica y política del sector público" en Textos Selectos de EUMEDNET. Accesible a texto completo en http://www.eumed.net/textos/
LA DESIGUALDAD COMO PROBLEMA EN ESPAÑA: MAPA REAL Y MAPA SICOLÓGICOSe ha dicho con fortuna y verdad que los economistas han sentido desde siempre un especial desasosiego por la desigualdad. La desigualdad no nos gusta y los economistas lo hemos dicho siempre. Sentidas las cosas desde la perspectiva nacional, podemos afirmar, además, que los economistas españoles -al menos los economistas de mi generación y mis maestros- hemos pensado que había razones para el desasosiego porque la desigualdad de renta, riqueza y clases sociales dejaba sus profundas y desagradables huellas en múltiples datos que diariamente manejamos como testimonio del quehacer nacional. Creíamos, en consecuencia, que valía la pena iniciar una investigación tratando de levantar un mapa con los accidentes concretos -o al menos, los más destacados- que la desigualdad económica ofrece en España.
Ahora bien, la desigualdad no es sólo un hecho que los datos económicos tratan de medir. Es también un valor social que mueve conductas y sustenta actitudes. Y esas conductas y actitudes producen hechos sociales nuevos. Dicho con otras palabras: el conocimiento de la desigualdad económica no es sólo un hecho objetivo que pueda conocerse y evaluarse con los datos que nos suministre el mapa económico objetivo de la estadística. Existe un mapa subjetivo de la desigualdad igualmente importante y operativo. Porque el clima económico existente en torno a la desigualdad no sólo se integra con datos objetivos, sino con la opinión de quienes los viven desde la aceptación o el descontento. Levantar este mapa subjetivo de la desigualdad económica reclamaba la realización de otro tipo distinto de investigaciones que las estadísticas de distribución personal de la renta, pues se trataba de revelar las opiniones de los españoles sobre las desigualdades existentes. Opiniones que se han obtenido por diversas encuestas realizadas bajo la experta mano de sociólogos, economistas y estadísticos. El mapa real de la distribución personal de la renta se realizó en el Instituto de Estudios Fiscales para cuatro años -1964, 1967, 1970 Y 1974- a través de una investigación dirigida por Angel y Julio Alcaide cuyos resultados sólo han sido parcialmente divulgados. El mapa sicológico de la distribución de la renta se efectuó a través de diversas encuestas de opinión efectuadas en 1971-1974, 1975 Y 1976, diseñadas en el Instituto de Estudios Fiscales y realizadas por las empresas consultoras DATA e INVENTICA.
Anticiparé que los perfiles de estos mapas de la desigualdad española no nos sorprendieron en el sentido de sus resultados, aunque sí en la intensidad de los mismos.
El que he denominado mapa real de la distribución personal de la renta espero que se describa con más detalle y extensión por Julio Alcaide, y esa fundada suposición me permite referirme a él destacando lacónicamente sus perfiles más acusados a través de tres conclusiones fundamentales:
1ª La distribución de la renta personal española es claramente desigual en los cuatro años observados en la investigación. En el último de ellos -1974- mientras el 12,24 % de los hogares españoles percibía el 2,44 % de la renta nacional, el 1,29 % de los hogares disfrutaba del 20 % de la renta nacional. Por otra parte, el número de hogares con renta inferior al 50 % de la media nacional se situaba en el 31,3 %. De los 9.158.205 hogares españoles con la mitad -el 43,45 % no sobrepasaban las 240.000 pesetas anuales, mientras un 0,38 % los 34.986 hogares del tramo de rentas privilegiadas -superiores a los 5 millones de pesetas- se llevaban el 13,12 % de la renta nacional.
2ª Si diferenciamos las clases sociales por su nivel económico en cuatro grandes grupos y calificamos como clase baja a la que percibe rentas medias inferiores al 50 % de la renta media nacional, clase media baja a las comprendidas entre el 50 y el 100 % de la renta nacional, clase media alta a quienes viven en el intervalo 100-200 % de la renta media nacional y clase alta a las que obtienen rentas medias superiores al 200 % de la renta media nacional, el resultado de la distribución es que los hogares totales españoles caerían el 25 % en la clase baja, el 61 % en la clase media baja y un 11 y 3 % en las clases media alta y alta. Dicho en otros términos, el 86 % de la población española estaría incluida en la clase baja y media baja, lo que revela claramente la desigualdad con la que se realiza la distribución personal de la renta.
3ª La distribución de la renta personal española no ha mejorado sustancialmente en los años en que se ha investigado la misma. En efecto, el índice de concentración de Gini pasa de 0,3778 en 1964 a 0,4426 en 1974. Sin embargo, debe afirmarse que la indudable elevación de la renta media española entre esos años, aunque su distribución no haya mejorado, ha quitado a las diferencias de renta parte de su viejo patetismo'. Porque, sin duda, es mayor el nivel del que hoy arranca la desigualdad; mayor nivel que permite a las rentas más bajas mantener un nivel de vida superior a consecuencia del progreso. Por otra parte, entre 1970 y 1974 el índice de Gini mejora lo que indica, que parte de la regresividad acumulada en los años de desarrollo de la década de los 60 se ha reducido, si bien ligeramente. Las rentas más elevadas, sin embargo, mantienen y aun agudizan sus diferencias en todos los ejercicios como consecuencia, sin duda, de las agudas y consolidadas diferencias existentes en la distribución del patrimonio del país.
Bien se comprende que los hoscos perfiles de ese mapa real de la desigualdad que acabo de presentar, no gusten a los economistas y se comprende también que un mapa real de esas características haya influido en la conciencia de la sociedad española y sensibilizado a los distintos grupos sobre la importancia de la desigualdad. Cuando ese mapa sicológico de la desigualdad se ha levantado a través de las encuestas de opinión que realizamos en el Instituto de Estudios Fiscales en 1971 y 1974 pudimos alcanzar dos claras conclusiones:
1ª Un 81 % de los españoles encuestados pensaba que las diferencias de ingresos familiares existentes eran elevadas. Muy grandes para el 57 % de la población, grandes para el 24 %. Existía, pues, un juicio muy definido y generalizado sobre la importancia de la desigualdad para los españoles.
2ª Esas desigualdades económicas traducían sus efectos en las desigualdades sociales dificultando la disponibilidad de oportunidades iguales básicas y la movilidad social. El valor de esta afirmación se acentúa en cuanto se comprueba que más de la mitad del estrato superior de rentas opinaba que no existía igualdad de oportunidades para el acceso a la educación y el empleo y el 70 % de ese mismo estrato superior opinaba que la movilidad social era muy reducida.
Los EFECTOS DE LA DESIGUALDAD EVALUADOS POR LOS ECONOMISTAS Y EL PÚBLICO
Los economistas y hacendistas españoles creemos que la desigualdad es un hecho trascendente, porque traduce sus efectos en múltiples frentes de la vida social. Los ciudadanos españoles creen también lo mismo.
Es fácil relacionar los prolijos sumandos que integran para un economista el agregado de los efectos económicos de la desigualdad. Es evidente que una sociedad desigual arriesga su eficacia, niega la base de justicia que la convivencia necesita y acentúa y fomenta la inflación. Arriesga la eficacia económica, porque ésta depende de cómo la sociedad administra los recursos escasos de los que la sociedad dispone. Se ha dicho con frecuencia y con razón que el principal activo económico de un país está en sus hombres y ese activo no producirá sus efectos si la población no capitaliza en sí misma, mejorando su capacidad física e intelectual para incorporadas al proceso económico. Es evidente, por otra parte, que una sociedad desigual no será nunca una sociedad integrada y solidaria y, por tanto, su inestabilidad constituirá un riesgo permanente y amenazador de su paz civil y de su convivencia. Finalmente, pero en manera alguna en último lugar, una sociedad desigual con conciencia clara de esa desigualdad entre sus miembros no aceptará la distribución de rentas existente, la cuestionará todos los días con reivindicaciones de mayores precios y retribuciones que permitan conseguir, a través de la contestación y la protesta, un aumento en la participación relativa de cada grupo en la renta nacional. De esta suerte, la lucha de los grupos sociales por acrecer sus participaciones relativas elevará rentas y retribuciones que al no corresponderse con el crecimiento general de la producción, elevarán los precios abriendo primero y alimentando después, un proceso inflacionista de graves consecuencias.
Estos efectos de la desigualdad en que los economistas creemos hoy se comparten por la población española. Las encuestas de opinión realizadas en el Instituto de Estudios Fiscales nos han indicado que el 91 % de los españoles creían en 1971 que el desarrollo español se vería dificultado gravemente en el futuro por las diferencias de rentas existentes.
Resulta difícil negar esta firme creencia de economistas y público sobre los desfavorables efectos de una desigualdad tan acentuada como la que muestran los mapas real y sicológico que hemos comentado.
Y es la trascendencia de esos efectos la que justifica una política económica que trate de modificar la causa que los produce.
LA NECESIDAD DE UNA POLÍTICA FRENTE A LA DESIGUALDAD
Una política económica, se afirma, porque no hay garantía alguna, automatismo de ninguna clase, que asegure la eliminación gratuita y espontánea de la desigualdad.
Todos los economistas actuales conocen bien que limar las diferencias de renta y riqueza en una sociedad, aumentar la porosidad entre las distintas clases, facilitar el acceso igual a un conjunto de oportunidades básicas, constituyen aspiraciones generalizadas en las distintas sociedades occidentales y desde luego promesas electorales repetidas para atraer voluntades y votos. Sin embargo, no es fácil alcanzar esos objetivos y cumplir esas promesas. Reclaman un esfuerzo perseverante y continuado por parte de la política económica y piden el empleo de una técnica nada fácil de desarrollar y articular. Una sociedad desigual no evolucionará por sí misma hacia formas distintas de la distribución de su renta y su riqueza de forma que se limen las diferencias que separan a las distintas clases sociales. La desigualdad, sólo desigualdad produce.
De esta compartida opinión de los economistas es también partícipe la población española. Cuando se preguntó en la encuesta de opinión efectuada en 1974, si en el futuro disminuirían las desigualdades, el 66 % de los españoles opinaron que no, en la creencia de que por sí misma la sociedad española no se haría más igual.
Subrayemos la importancia de este punto: una sociedad menos desigual, con mejor distribución de su renta y su riqueza no se consigue desde la pasividad, ni siquiera, como prueba el propio ejemplo de la sociedad española, desde el desarrollo. Se precisa una política económica que incluya este objetivo como propio y que trate de alcanzado con una meditada estrategia servida con perseverancia.
LA POLÍTICA ECONÓMICA FRENTE A LA DESIGUALDAD
Esa política económica frente a la desigualdad no ha existido realmente en España.
Los componentes básicos de una política contra la desigualdad caen en lo fundamental dentro de la Hacienda Pública y consisten, de una parte, en aquel grupo de gastos públicos con capacidad redistributiva de renta, riqueza y oportunidades. Los gastos que tienden a afirmar la base física de la población (su acceso a la salud y a la vivienda) Y los gastos que tienden a facilitar la financiación del capital humano (enseñanza, formación). Esos gastos públicos no mejorarán la distribución de la renta si no se financian debidamente, esto es: detrayendo por impuestos los ingresos precisos de los estratos de renta o riqueza más elevados. Esta segunda condición es vital y limitativa de una política de redistribución de rentas, ya que de no disponerse de ingresos públicos, no podrán organizarse las prestaciones del gasto y de no ser los impuestos progresivos (es decir, que graven más a quienes más capacidad de pago tienen), nada se logrará en la mejora de la distribución de las rentas. Por esta razón elemental resulta fácil identificar los países que realmente practican una política de distribución efectiva de la renta, minorando las desigualdades con las que se presenta. No hay que mirar al terreno de las promesas retóricas de los políticos, ni a las declaraciones solemnes de los preceptos constitucionales porque en este campo casi todos los políticos prometen lo mismo y todas las leyes constitucionales proclaman la lucha contra la desigualdad como un objetivo prioritario. Tawney nos dijo hace muchos años que la equidad en la distribución de la renta reina en todos los ordenes políticos concebibles, pero no siempre gobierna en la práctica de la vida económica diaria. El campo de la lucha contra la desigualdad lo define quizá con mayor propiedad que ningún otro criterio el reparto de la imposición. Dime con qué impuestos cuenta un país y te diré el grado en el que desea eliminar sus desigualdades.
La política tributaria y la política de gasto público definen la zona yugular que determina la vitalidad de la política en contra de la desigualdad.
El justificado acento puesto sobre la política fiscal como instrumento clave de redistribución no debe interpretarse, sin embargo, como la atribución exclusiva de esta responsabilidad a los programas de ingresos y gastos públicos. Existen otros medios de la política económica que debe aplicar un sector público consciente de sus responsabilidades redistributivas: la eliminación de los monopolios y la restauración de la competencia no sólo contribuyen a una mejor administración de los recursos económicos, desempeñan asimismo un papel destacado al servicio de la equidad; la regulación de la propiedad y el derecho sucesorio constituyen otro campo estratégico para comprender y explicar las desigualdades actuales y, por tanto, su alteración lo sería para variar la desigual distribución heredada.
Resulta, sin embargo, cierto que los caminos descritos hasta aquí para salir de la desigualdad conceden una importancia innegable a la Hacienda Pública y la convierten en principal protagonista de esa política de re distribución de la renta.
El acuerdo positivo sobre la importancia de las instituciones de la Hacienda Pública en la eliminación de la desigualdad discurre paralelamente, en la opinión de la mayoría de los economistas, con su coincidencia en negar la eficacia de aquellas políticas redistributivas que interfieran el mecanismo de los precios y las rentas. Una política sobre la que se ha puesto mucha fuerza y no poca esperanza para conseguir a corto plazo cambios importantes en la distribución de la renta es el alza de salarios. Los límites en que esa política de alzas salariales pueden corregir la distribución de la renta son claros, pues, o bien estas alzas salariales pasan vía costes a los precios de los productos y entonces se cancelan por la inflación las mejoras conseguidas en la participación de la renta, o bien los mayores costes salariales no pueden trasladarse sobre los precios porque el mercado no lo consiente o porque la intervención de precios sea efectiva, en cuyo caso la crisis del beneficio empresarial será la primera consecuencia a la que seguiránlas menores Inversiones Y el menor empleo. No cabe duda de que una mejor distribución de la renta constituye una aspiración legítima de quienes se sitúan en el tramo inferior de ésta, pero no es menos cierto que esa laudable finalidad debe a1canzarse por políticas que no tengan las graves consecuencias que sobre precios/beneficios/empleo ocasiona una petición de salarios excesivos.
Sabemos que esta alternativa se encuentra en la política fiscal y de ahí el interés de examinar cómo esta vital función redistributiva se realiza por la imposición española.
IMPOSICIÓN ESPAÑOLA Y DESIGUALDAD
Preguntémonos pues, ¿contribuye nuestro sistema tributario a mejorar la distribución de la renta? He aquí una pregunta crucial para juzgar el sistema tributario de un país y para conocer en qué medida la política redistributiva puede tener el apoyo fiscal que necesita. Es esa pregunta crucial la que quienes trabajamos en el Instituto de Estudios Fiscales consideramos necesario que se nos contestase por distintos intérpretes de la actividad financiera del país:
- por los contribuyentes, cuyo enjuiciamiento nos parecía fundamental para conocer su sentimiento frente a la imposición española,- por la Administración Tributaria encargada de aplicar la imposición y cuya valoración de los distintos gravámenes tan destacado papel desempeña en el clima que rodea a los tributos de un país y del que depende en gran parte su aceptación social y el pago voluntario de las obligaciones que establece,- por los hacendistas que deberían decimos cómo se distribuía efectivamente la carga fiscal y en qué medida reducía u ocupaba las desigualdades existentes.
Tenemos así tres opiniones sobre la imposición: la opinión popular, la opinión técnica de la Administración Tributaria, la opinión doctrinal de los hacendistas. Tratemos de resumir brevemente las investigaciones realizadas para conocer las tres opiniones sobre nuestros impuestos.
Dos son los defectos que, en opinión de los contribuyentes españoles, caracterizan sobre cualesquiera otro al reparto de nuestros impuestos.
1.° Los impuestos españoles se evaden.
2.° Los impuestos españoles son injustos.
El contribuyente español está convencido de que el Sistema Tributario no se aplica con generalidad. La conclusión que con mayor claridad se deduce de la encuesta de sus opiniones -y sin duda la más grave para la valoración del Sistema Tributario-- es la de que el contribuyente español, en confesión propia, se considera un defraudador. El 76 % de las opiniones consultadas se inclinaban por calificar comohabitualmente defraudadores a la mayoría de los contribuyentes y empresas. Esta opinión, claramente dominante entre los distintos grupos de contribuyentes, cualquiera que fuese su clase social o su edad, aparecía cualificada en su gravedad por el hecho de que era más intensa entre los más jóvenes -menores de 45 años- y clase social más elevada.
Esa conciencia general de una situación de fraude generalizado -que denuncian las respuestas de los contribuyentes españoles- se ofrece con una característica adicional: que el grado de fraude es variable según la categoría de los sujetos pasivos y según la naturaleza de los distintos impuestos.
En opinión de los contribuyentes, el Sistema Tributario concede oportunidades desiguales de ocultación a los distintos sujetos pasivos. El acceso al fraude es desigual entre los contribuyentes. Piensan éstos que las mayores oportunidades de ocultación las disfrutan con marcada diferenciación los grandes comerciantes, las profesiones liberales, los artistas, los deportistas y los grandes agricultores.
En opinión de los contribuyentes, las posibilidades de evasión están también desigualmente distribuidas entre las distintas figuras que integran el sistema tributario. Es importante afirmar que la opinión de los distintos grupos de contribuyentes coincide, en general, en los impuestos de fácil y más difícil evasión, de forma que el estrato profesional al que pertenecen no condiciona su juicio sobre la aplicación efectiva de cada tributo. El primer hecho que revela el examen de la opinión de los contribuyentes sobre las posibilidades abiertas a la defraudación en cada impuesto es la crítica de los llamados impuestosgenerales en nuestro sistema tributario. Tres de los impuestosgenerales no lo son, en opinión de los contribuyentes, dadas las facilidades que ofrecen para su defraudación. El impuesto general sobre el tráfico de las empresas concentra la mayor coincidencia de actitudes sobre las posibilidades de su defraudación. También son apreciables estas oportunidades en otros dos impuestos generales directos: el impuesto general sobre la renta de las personas físicas y el de la renta de sociedades. Las marcadas diferencias que la opinión de los contribuyentes muestra entre las posibilidades de evadir los distintos impuestos, son tan apreciables que necesariamente tienen que originar un juicio muy adverso sobre el cumplimiento del fundamental principio de la igualdad de los contribuyentes ante la ley fiscal.
El fraude que manifiesta la opinión del contribuyente español es, por tanto, no sólo un fraude extenso, es un fraude repartido con desigualdades por sujetos pasivos e impuestos. Un fraude de esta naturaleza afecta de lleno a la conciencia de la generalidad de la imposición y al sentimiento de su justicia y priva al impuesto de cualquier fundamentación psicológica.
Esta situación de fraude generalizado y desigualmente repartido de la que tiene clara conciencia el contribuyente español es, para más de una tercera parte de la población encuestada, una situación que la Hacienda no es capaz de superar, dada su actual administración.
La permanencia del sistema tributario vigente y el mantenimiento de la situación de la Administración Tributaria garantizan la continuidad del fraude y su presencia como fenómeno social, lo que alimenta -en opinión de los mismos contribuyentes- su crecimiento, pues nada es tan cierto como que «el fraude engendra al fraude». Mientras esta situación perdure se seguirá produciendo, como hoy ocurre, una intensa desvalorización de la norma fiscal. La extensión social del fraude justifica su práctica para la mayoría de los contribuyentes: un 48 % de la población encuesta da no reprocha en absoluto la conducta defraudadora.
La segunda característica que domina las opiniones de los contribuyentes sobre la imposición española es su injusticia. El 79 % de los contribuyentes encuestados coinciden en calificar de injusta la actual distribución de los impuestos. Tres son las razones en que esa generalizada opinión descansa: 1ª Si los impuestos se evaden con desigualdad no pueden ser justos. En opinión de los contribuyentes, sin atacar las causas que facilitan la evasión y el fraude no será posible construir una sistema tributario justo. 2ª La preponderancia de la imposición sobre el gasto se aduce por la mayoría de los contribuyentes como una causa de su injusticia. 3ª La determinación arbitraria de las bases de los impuestos constituyen una tercera y adicional razón de su injusticia.
La disconformidad que esas opiniones populares de la imposición manifiestan nos revelan ya una deficiencia importante de su reparto. En el sentir de los contribuyentes, las desigualdades existentes en la distribución de la renta no se reducen, sino que se acrecientan por los impuestos.
¿Esta opinión popular se ratifica o se rectifica por la opinión más técnica de quienes dirigen la Administración Tributaria española? Ofrecer unas respuestas a esta pregunta consideramos que era fundamental, pues esas respuestas habrían de revelamos la valoración de nuestros impuestos por quienes dirigen y viven diariamente su aplicación. Con este fin se diseñó una Encuesta que debían responder los Delegados de Hacienda. Esa Encuesta se realizó en 1975. Los resultados que considero de gran interés pueden resumirse en tres conclusiones fundamentales:
1ª Los impuestos se evaden. Los Delegados de Hacienda estiman que el 76 % de los contribuyentes españoles incumplen sus obligaciones fiscales.
2ª Esa situación de fraude generalizado no está igualmente repartida.
3ª Los impuestos españoles se reparten injustamente. El 94 % de los Delegados de Hacienda opinan que la imposición española es injusta.
La totalidad de los Delegados de Hacienda opinan que existen oportunidades desiguales de defraudación en función del lugar del territorio donde se ejercen las actividades de los contribuyentes (las mayores oportunidades de evasión se hallan en las grandes ciudades: Madrid y Barcelona).
Por otra parte, el 92 % de los Delegados cree que el conocimiento de las leyes fiscales permite pagar menos impuestos. La categoría socioeconómica de los contribuyentes también consiente diferencias en el pago de los impuestos: las profesiones liberales, los grandes comerciantes e industriales, los directivos de las grandes sociedades son, para los Delegados de Hacienda, los grupos privilegiados. Los distintos impuestos ofrecen también oportunidades diferentes de defraudación: el impuesto general sobre el tráfico de las empresas, el impuesto general sobre la renta de las personas físicas y el impuesto general de sociedades son los que, en opinión de los Delegados de Hacienda, presentan mayor nivel de ocultación mientras que el impuesto sobre los rendimientos del trabajo personal, la contribución urbana y rústica, son los que menor nivel de ocultación presentan, según los Delegados de Hacienda.
Nos encontramos así, al ascender desde el escalón de la opinión popular a la opinión técnica de la Administración Tributaria, con un afianzamiento de las mismas ideas. El sistema tributario nos aparece, contemplado desde la Administración, con los mismos defectos con los que lo contemplan los contribuyentes.
La tercera de las opiniones: la de los hacendistas, ha tratado de utilizar los datos disponibles de la imposición y los que ofrece la distribución personal de la renta para, mezclando ambos, indicarnos cómo se distribuyen nuestros impuestos por niveles de renta.
Tres investigaciones son las realizadas en el Instituto de Estudios Fiscales sobre este reparto de la imposición por escalones de renta: la dirigida por Diego Perona, premio del Instituto de Estudios Fiscales en 1970, 1a efectuada por el Profesor Victorio Valle y la realizada por un grupo de investigadores de la empresa consultora MACROMETRICA.
Las principales conclusiones que se derivan de estos análisis pueden resumirse en los siguientes puntos:
1.° Regresividad global en el reparto de la carga tributaria. Esa regresividad es clara en los tramos de renta hasta 60.000; en el que va de los 120.000 al millón de pesetas y en las rentas de más de tres millones de pesetas.
2.° Las cuotas de Seguridad Social acentúan la regresividad del reparto de la imposición: a partir de las 120.000 pesetas el tipo impositivo es decreciente. La cuota patronal de la Seguridad Social (que representa el 75 %
del total) se distribuye regresivamente para rentas inferiores a 500.000 pesetas, y a partir del tramo 500.000-1.000.000 se comporta prácticamente en forma proporcional.
3.° La imposición sobre el gasto (incluidos por supuesto los impuestos de lujo) son en bloque los impuestos de distribución más regresiva. Los tipos medios efectivos de gravamen que suponen para las rentas más bajas el 21,8 %, ascienden tan sólo al 4-5 % para las rentas superiores al millón de pesetas.
4.° Se observa un cierto papel cambiante en el comportamiento distributivo de los impuestos a lo largo de la escala de renta que podría concretarse así:
- Hasta 500.000 la regresividad está protagonizada por los impuestos sobre el gasto, y la presumible traslación vía precios de los impuestos de sociedades, industrial y rústica. Regresividad ligeramente atemperada por el IRTP que actúa progresivamente a causa del elevado mínimo exento.- De 500.000 a 4 millones existe una ligera progresividad. Los impuestos indirectos sobre el gasto siguen siendo la causa de la regresividad a los que se suma en este tramo el IRTP una vez superada la zona en que tiene mayor peso el mínimo exento.
Por el contrario, sociedades, rentas del capital, personas físicas, lujo y sucesiones, actúan progresivamente en este tramo.- Más de 4 millones. Vuelve la regresividad, debido fundamentalmente a los impuestos indirectos, trabajo personal y sociedades, atemperada por el impuesto sobre la renta, sucesiones y rentas de capital.
CONCLUSIÓN
Al término de esta excursión por los principales resultados que ofrecen las investigaciones efectuadas sobre las desigualdades económicas existentes en la sociedad española, bien puede afirmarse que los agudos perfiles con los que las diferencias se presentan encuentran su prolongación explicativa en las características que ofrece el reparto de nuestros impuestos. Ciertamente, mientras el sistema tributario no varíe la distribución de la renta, no alterará la regresividad con la que se nos presenta. Tratar de disminuir las desigualdades abandonando el frente de la Hacienda Pública equivale a mantener una pretensión sin fundamentos, a practicar una retórica sin hechos.
El conocimiento que los españoles tienen de las desigualdades existentes y de los defectos que .para eliminarlas posee el sistema tributario constituyen, sin duda, una de las razones de más peso e importancia para colocar al frente de las reformas españolas la que postula la reforma de la imposición. Cabe decir que este problema, presente de antiguo en nuestra escena económica, ha cobrado nueva importancia en los últimos años y es fácil pronosticar que la acentuará en los próximos. La razón de este pronóstico es clara porque no puede olvidarse que las desigualdades de renta y de riqueza son sentidas mucho más acre y profundamente cuando el desarrollo económico disminuye su intensidad y más aún si ese desarrollo se detiene. En etapas de intensa expansión, el propio crecimiento de la renta y del nivel de vida que le acompaña constituyen una alternativa para amortizar deseos de igualdad. Basta recordar, para aceptar lo que cada año aporta a las distintas economías. La comparación de los distintos ejercicios registra mejoras perceptibles y la proximidad temporal de los acontecimientos, separados, sin embargo, por muy distintas cifras de ingresos, apaciguan los deseos de mejora individual. Sin embargo, cuando el desarrollo contiene su ritmo de avance o se detiene, las expectativas de creciente mejora de la población se defraudan y nadie acepta vivir peor que los demás. No sirve mirar atrás porque lo que se comprueba es el lento avance o el estancamiento en el nivel de vida. Lo que se contempla entonces es el contexto social en el que se vive y lo que se contrasta es cómo viven los demás, con qué renta, con qué riqueza, pagando qué impuestos. La desigualdad y la marginación se hacen difíciles de soportar en una sociedad que ha hecho de la expansión su objetivo y' del aumento del nivel de vida un irrenunciable derecho de partida. De ahí la mayor exigencia de la redistribución de rentas como una prolongación natural de una sociedad en expansión.
La presencia de estos dos fenómenos parece perceptible en la actual situación española. La información sobre quién paga los impuestos y sobre su regresividad está ya frenando las elevaciones de los gravámenes más regresivos. Por otra parte, el crecimiento acumulativo y espectacular de la última década ha situado a la economía española ante tasas anuales de desarrollo menores, que la crisis actual erosiona más aún. No puede extrañar que estas condiciones aumenten las situaciones de conflicto económico y fiscal en una sociedad en la que existen márgenes de desigualdad apreciables y una distribución de la carga tributaria poco equitativa.
Es esta realidad innegable la que contribuye a hacer de la reforma tributaria ese tópico constante con el que la sociedad española se tropieza en su hacer de cada día. Pero un tópico con esas consecuencias y de tan antigua fecha no es fácil de eliminar. Reclama la comprensión plena de sus exigencias por parte de todos los grupos sociales y un planteamiento técnico correcto de sus posibles soluciones.
Comprensión de sus exigencias porque la reforma tributaria que ha aflorado hoy de nuevo no puede resolverse sin la aportación de los esfuerzos de las distintas clases y, en especial, sin la comprensión y transigencia de nuestra burguesía frente a la difícil, singular y esperanzadora coyuntura histórica que nos ha tocado vivir. Creer que hay que reformar los impuestos que pagan «los demás» y no los que «nosotros» pagamos, conjugar en tercera persona del plural las obligaciones exigidas por la tributación, no mejorará las cosas, sino que las dificultará.
Pero esa reforma tributaria que pide la eliminación de las desigualdades económicas requiere un planteamiento técnico que la haga viable. Un planteamiento que tiene al menos cuatro escenarios diferentes a los que debe atender:
1.° El campo presupuestario. No es posible pedir el pago de más impuestos, aunque sean mejores impuestos, sin ofrecer un Presupuesto completo de las actividades del Sector Público. El fin fundamental de un presupuesto es informar y controlar las actividades del Sector Público. y España no tiene hoy ese Presupuesto integrado de todas las actividades del sector público. Piénsese que los Presupuestos Generales del Estado no recogen ni siquiera la mitad de las actividades públicas. Esa situación presupuestaria erosiona gravemente cualquier ensayo serio de corregir la imposición. Sin información y control presupuestario, la reforma fiscal no podrá ser socialmente aceptada.
2.° Es imprescindible elaborar un Presupuesto de gastos fiscales que nos diga a los españoles cómo se reparten, entre qué sectores, entre qué personas, los múltiples alicientes fiscales que hoy ha acumulado nuestra Hacienda Pública. y es necesario que este Presupuesto se elabore, se discuta, se apruebe y se controle. Establecer impuestos ignorando el copioso margen de gastos fiscales que los afectan es una política contradictoria y recusable.
3.° La reforma de la imposición debe actuar modificando los defectos visibles de los tributos existentes y realizando las copiosas reformas administrativas que son imprescindibles para su efectiva aplicación.
4.° No basta con reformar, es preciso, como parte de esa reforma, informar. Porque sin información no hay reforma. Esa política de información de las actividades del sector público debe atender a múltiples quehaceres que han de comprometerse anticipada y públicamente:
- Deben investigarse y publicarse las cifras que contrasten el cumplimiento tributario de los distintos grupos socioeconómicos. Los trabajos del Consejo de Impuestos francés que muestra a la opinión pública las zonas de sombra y evasión fiscales e iluminan el quehacer de la inspección tributaria constituirían una necesidad en España que testimoniaría el trabajo efectivo y los deseos reales de la política tributaria por reformar la imposición.- Deben mejorar y divulgarse los datos de reparto de la carga tributaria por escalones de renta.- Deben publicarse las relaciones de contribuyentes de los impuestos progresivos del sistema tributario.- Deben explicarse los contenidos del Presupuesto del Sector Público y del Presupuesto de gastos fiscales que hay que elaborar.
Todas esas actuaciones no son imposibles y, sobre todo, son indispensables para que esa labor trascendente de la reforma tributaria gane credibilidad pública y respetabilidad social. Bases sobre las que debe construirse el futuro de la imposición que haga de nuestra sociedad esa sociedad más justa y dinámica que es preciso construir con el esfuerzo de todos
