Documentos Hacienda Autonómica
¿Qué nos dicen las Cuentas Territorializadas? Algunas reflexiones con cinco años de datos
eee2017-20 | Ángel de la Fuente, 07/09/2017
En esta nota se resume muy brevemente la metodología del nuevo Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas (SCPT), se analizan los resultados correspondientes a los ejercicios 2005 y 2011-14 y se comentan algunas de sus implicaciones. Un resultado central del análisis es que lo que podríamos denominar el componente de los saldos fiscales regionales que resulta potencialmente preocupante desde la óptica de la equidad territorial es relativamente reducido. Los saldos generados por partidas presupuestarias cuya distribución podría ser cuestionable desde esta perspectiva se sitúa en torno a los 11.000 millones de euros, o un 1% del PIB nacional. Los posibles problemas parecen ser, por tanto, de una magnitud manejable.
Simulaciones del modelo propuesto por la Comisión de Expertos para la revisión del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común
eee2017-19 | Ángel de la Fuente, 04/09/2017
En el presente trabajo se simulan los resultados a competencias homogéneas del modelo propuesto por la Comisión de Expertos para la revisión del sistema de financiación de régimen común. Los cálculos se realizan en primer lugar bajo un escenario de corte continuista con el modelo actual para analizar seguidamente la sensibilidad de los resultados a posibles cambios en los valores de los parámetros que el informe de la Comisión no concreta y remite a la negociación política. Se incluye una hoja de Excel que permite simular el sistema bajo cualquier valor de estos parámetros.
La evolución de la financiación de las comunidades autónomas de régimen común, 2002-2015
eee2017-18 | Ángel de la Fuente, 21/08/2017
En este trabajo se construyen series homogeneizadas de financiación regional a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal desde 2002 hasta 2015, así como series complementarias de financiación por caja y financiación destinada a competencias singulares. También se recopilan otros agregados de interés que pueden servir para relativizar la financiación autonómica, incluyendo la población ajustada regional. Estas series se utilizan para ilustrar algunos rasgos de interés de la evolución de la financiación agregada regional y de la posición relativa de las distintas comunidades autónomas en términos de financiación por unidad de necesidad.
La liquidación de 2015 del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común
eee2017-17 | Ángel de la Fuente, 07/08/2017
En esta nota se analiza la liquidación del sistema financiación de las comunidades autónomas de régimen común correspondiente a 2015, que ha sido hecha pública recientemente por el Ministerio de Hacienda y Función Pública. Con los datos que se aportan en este documento, se calcula la financiación definitiva a competencias homogéneas de 2015, introduciéndose también algunos ajustes a las cifras oficiales con el fin de hacerlas más comparables entre comunidades. Finalmente, se analiza la evolución de los recursos sujetos a liquidación aportados por el sistema entre 2015 y 2017 y las previsiones del Ministerio para 2018.
Análisis de los Presupuestos de las CC.AA: cumplimiento 2016 y valoración 2017
eee2017-12 | Manuel Díaz, Carmen Marín, 22/05/2017
Este trabajo analiza los factores responsables del incumplimiento de los presupuestos autonómicos de 2016 y hace una valoración de los presupuestos publicados en 2017. La sobrevaloración de la previsión de ingresos por parte las CCAA ha sido el factor determinante del incumplimiento de los presupuestos de 2016. Los presupuestos de 2017 no presentan una sobrevaloración de la partida de ingresos. Sin embargo, estos ingresos dependen del cumplimiento de las entregas a cuenta reflejadas en los Presupuestos Generales de 2017 pendientes de aprobación.
Las finanzas autonómicas en 2016 y entre 2003 y 2016
eee2017-10 | Ángel de la Fuente, 09/05/2017
En este informe se analiza la evolución de los ingresos y gastos autonómicos y el saldo presupuestario del sector desde 2003 hasta el presente. En la primera parte del trabajo se presta especial atención al comportamiento del gasto por habitante a precios constantes. Seguidamente se analizan en cierto detalle las cuentas de los últimos ejercicios, destacando el efecto que sobre ellas han tenido algunos factores atípicos.
El análisis sugiere que las cuentas regionales todavía no han superado por completo los efectos de la crisis y continúan presentando factores significativos de vulnerabilidad. En particular, la mejora de los saldos presupuestarios registrada en los últimos ejercicios proviene en buena parte de la caída de las partidas de inversión desde niveles que ya eran insosteniblemente bajos, así como de una importante reducción del gasto en intereses que ha sido posible gracias a las muy favorables condiciones financieras que en estos años han ofrecido el FLA y los demás mecanismos estatales de liquidez.
El análisis sugiere que las cuentas regionales todavía no han superado por completo los efectos de la crisis y continúan presentando factores significativos de vulnerabilidad. En particular, la mejora de los saldos presupuestarios registrada en los últimos ejercicios proviene en buena parte de la caída de las partidas de inversión desde niveles que ya eran insosteniblemente bajos, así como de una importante reducción del gasto en intereses que ha sido posible gracias a las muy favorables condiciones financieras que en estos años han ofrecido el FLA y los demás mecanismos estatales de liquidez.
El cálculo de las necesidades de gasto regionales: notas para la discusión
fpp2017-06 | Ángel de la Fuente, 09/03/2017
Con el ánimo de estimular la discusión informada de cara a la próxima reforma del sistema de financiación regional, en este trabajo se repasa el procedimiento de cálculo de las necesidades de gasto que se utiliza en el mismo y se discuten posibles mejoras de la metodología actual. Los cambios contemplados incluyen ligar las ponderaciones de las variables de reparto al patrón observado de gasto autonómico, la inclusión de nuevos indicadores de necesidades no recogidos en el modelo actual, el desdoblamiento de otros ya existentes y la introducción de correcciones por niveles regionales de precios y de renta. Tras descartar algunas de estas posibilidades o condicionar su adopción a la realización de trabajos previos, el estudio concluye con una propuesta para la modificación inmediata de la actual fórmula de reparto y una cuantificación de sus implicaciones para las necesidades de gasto por habitante de las distintas comunidades autónomas elaborada con datos de 2013.
La financiación regional en Alemania y en España: Una perspectiva comparada
fpp2017-01 | Ángel de la Fuente, 02/01/2017
En la presente nota se ofrece una comparación entre los sistemas de financiación regional alemán y español y sus resultados financieros. El trabajo busca extraer del análisis de la experiencia de ambos países algunas lecciones que puedan resultar de utilidad para mejorar sus respectivos sistemas.
Elementos para un nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas. Conclusiones del Ciclo de Encuentros de S’agaró
fpp2016-24 | Anna Balletbò, Ángel de la Fuente, 01/12/2016
El presente documento resume las principales conclusiones de un ciclo de jornadas sobre la reforma de la financiación autonómica que FEDEA y la FIOP han organizado en distintas ciudades españolas y en el que han participado numerosos expertos en hacienda autonómica y otros profesionales cualificados. Los puntos de acuerdo entre el grueso de los participantes no pretenden ofrecer un diseño completo y detallado del nuevo sistema de financiación autonómica, pero sí fijan unas orientaciones sobre las cuestiones fundamentales que han de abordarse en la reforma que podrían constituir el núcleo de un primer consenso sobre el tema dentro de la comunidad de especialistas entendida en sentido amplio.
Elementos para un nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas CONCLUSIONES DEL CICLO DE ENCUENTROS DE S’AGARÓ*
http://documentos.fedea.net/pubs/fpp/2016/11/FPP2016-24.pdf
Elementos para un nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas CONCLUSIONES DEL CICLO DE ENCUENTROS DE S’AGARÓ*
http://documentos.fedea.net/pubs/fpp/2016/11/FPP2016-24.pdf
Observatorio Fiscal y Financiero de las CC.AA.
eee2016-33 | J. Ignacio Conde-Ruiz, Carmen Marín, Juan F. Rubio-Ramírez, 02/11/2016
Fedea presenta hoy su Observatorio Fiscal y Financiero de las CC.AA que ha sido elaborado por Ignacio Conde, Carmen Marín y Juan Rubio. En la primera parte del boletín se analizan las cuentas autonómicas correspondientes a los primeros siete meses de 2016 a partir de los datos de Ejecución Presupuestaria. En la segunda parte, se realiza una proyección del Saldo en Contabilidad Nacional (CN) de cierre de 2016 bajo el supuesto de que las CC.AA. se comportan en términos fiscales durante el resto del año de la misma forma en que lo hicieron durante la parte final de 2015. Como principal resultado destaca el cumplimiento del objetivo de déficit de las CC.AA. debido principalmente a los mayores recursos recibidos del Sistema de Financiación Autonómico.
La evolución de la financiación de las comunidades autónomas de régimen común, 2002-2014
eee2016-31 | Ángel de la Fuente, 17/10/2016
En este trabajo se construyen series homogeneizadas de financiación regional a competencias homogéneas e igual esfuerzo fiscal desde 2002 hasta 2014, así como series complementarias de financiación por caja y financiación destinada a competencias singulares. También se recopilan otros agregados de interés que pueden servir para relativizar la financiación autonómica, incluyendo la población ajustada regional. Estas series se utilizan para ilustrar algunos rasgos de interés de la evolución de la financiación agregada regional y de la posición relativa de las distintas comunidades autónomas en términos de financiación por unidad de necesidad.
La financiación de las comunidades autónomas más allá del sistema de financiación autonómica
fpp2016-22 | Mar Delgado Téllez, Javier J. Pérez, 10/10/2016
La discusión sobre el sistema de financiación autonómica tiene por objetivo definir la participación de las Comunidades Autónomas (CCAA) en la cesta agregada de impuestos, de manera que éstas puedan cubrir adecuadamente sus competencias de gasto. No obstante, el funcionamiento de la autonomía de las administraciones autonómicas requiere que, en momentos de presión sobre sus recursos, derivados de dificultades de la economía regional y/o nacional, éstas sean capaces de mantener el pleno ejercicio de sus competencias, en un marco de responsabilidad presupuestaria. Por esto, el debate sobre el reparto de los tributos entre niveles de la administración pública no puede realizarse de manera aislada, sino en conjunción con otros asuntos, entre los que cabe destacar: sus vínculos con la normativa de estabilidad presupuestaria y, en concreto, el marco de mecanismos de prevención y resolución de crisis fiscales; las instituciones que gobiernan la coordinación de las políticas fiscales entre gobierno central y CCAA; el papel del endeudamiento autonómico. En este artículo repasamos de manera general estas cuestiones, y nos centramos de manera específica en la discusión del rol que debe cumplir el endeudamiento, a través de la revisión de los principales elementos que la literatura especializada y la experiencia internacional proporcionan sobre la cuestión de la cobertura de las necesidades de financiación de las administraciones subcentrales.
Financiación autonómica y administración tributaria: Una propuesta de modelo integrado de gestión
fpp2016-21 | Jorge Onrubia Fernández, 18/09/2016
Ante la próxima reforma del modelo de financiación autonómica parece existir un amplio consenso acerca de la necesidad de extender el debate al modelo de gestión tributaria. El objetivo principal de este trabajo es aportar luz a la discusión sobre el modelo ideal para administrar un sistema tributario como el español, muy descentralizado. Para ello, el trabajo revisa inicialmente algunas experiencias comparadas consideradas relevantes (Alemania, Canadá, Estados Unidos y Suecia), presentándose a continuación un marco teórico en el que se identifican los elementos fundamentales relevantes para la elección del modelo de administración tributaria en países con fuerte descentralización fiscal. Tras una revisión de las principales alternativas básicas, se realiza una presentación valorativa de la situación actual en España. El trabajo concluye esbozando una propuesta de reforma consistente en un modelo de administración tributaria integrada.
La liquidación de 2014 del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común: Adenda
eee2016-29 | Ángel de la Fuente, 11/09/2016
En esta nota se introducen algunas mejoras metodológicas en el cálculo de la financiación efectiva de las comunidades autónomas de régimen común y se analizan sus efectos con datos de 2014.
El papel de los impuestos propios en la financiación autonómica: Lecciones de la experiencia internacional
fpp2016-19 | Jorge Martinez-Vazquez, 28/08/2016
El presente trabajo revisa qué tipos de instrumentos tributarios son más apropiados para su asignación a los gobiernos sub‑nacionales.
El Sistema de Financiación de las CC.AA.: Problemas y Propuestas de Solución
fpp2016-18 | Ignacio Zubiri, 21/08/2016
En el presente trabajo se analizan los problemas del sistema actual de financiación de las CC.AA. y se propone algunas vías de reforma para resolver estos problemas.
http://www.fedea.net/documentos-hacienda-autonomica/
https://elpais.com/autor/angel_de_la_fuente/a
¿Qué dicen las cuentas territorializadas?
Dos tercios de los saldos fiscales regionales se deben simplemente a que en los territorios más ricos se pagan más impuestos que en los pobres. Solo en el otro tercio hay indicios preocupantes, pero de magnitud modesta
Llevo seis meses librando una batalla complicada. Periodista al que pillo por banda, periodista al que intento convencer de que el día que se publiquen las benditas Cuentas Territorializadas (CT) la noticia no deberían ser los muchos miles de millones a los que ascienden los déficits fiscales de Madrid y Cataluña, sino los pocos motivos justificados de queja que hay detrás de tantos ceros. Si de lo que se trata es de épater al personal, el titular correcto no sería España nos roba a los catalanes y madrileños, sino Los gobiernos regionales de Madrid y Cataluña tienen más cuento que Calleja. Si podemos ser un poco más didácticos, bastaría con Las cuentas territorializadas revelan problemas de equidad territorial de una magnitud manejable.
Puesto que no estoy muy seguro del éxito de mis esfuerzos, déjenme que haga un último intento de convencerles de que los saldos fiscales regionales no son para nada un buen indicador de la existencia de sangrantes injusticias en el reparto de los recursos públicos —y menos aún una razón convincente para liarnos a tortas, como quisieran algunos de nuestros bien amados líderes regionales.
El saldo fiscal de un territorio con la Administración Central (AC) es la diferencia entre lo que sus residentes reciben de esa Administración y los impuestos que soportan para financiarla. Esta cifra generalmente se ajusta de una forma que neutraliza los efectos del saldo presupuestario de la AC y hace que los saldos fiscales de las distintas regiones sumen a cero, lo que nos da una idea más clara de la dirección y magnitud de los flujos redistributivos.
El problema con los saldos fiscales, neutralizados o no, es que son el resultado de sumar y restar un montón de cosas muy distintas. En el cálculo entran, revueltos y en tropel, todos los impuestos, tasas y otros ingresos estatales, el gasto en bienes públicos puros como la defensa o las relaciones exteriores, las pensiones y prestaciones por desempleo, las subvenciones a empresas y sectores, la inversión en infraestructuras y la financiación de las Administraciones territoriales, que luego pagan servicios como la sanidad y la educación. Algunas de estas partidas, y en especial las dos últimas, sí que responden a una lógica territorial, pero el resto no: algunas cosas son servicios que nos benefician a todos por igual con independencia de dónde se localicen las instalaciones pertinentes (por ejemplo, las embajadas o las bases navales) y otras se reparten de acuerdo con criterios individuales o sectoriales y no territoriales. Así por ejemplo, las ayudas a la agricultura están ligadas a la producción de ciertas cosechas, mientras que las pensiones o los impuestos se reparten en función de las circunstancias económicas de los ciudadanos, sin que ni en un caso ni en el otro sea relevante el lugar de residencia de los implicados.
Las balanzas fiscales no son un buen indicador de injusticias en el reparto de los recursos públicos
¿Está o no bien repartida la tarta pública? Parece bastante claro que los saldos fiscales regionales no son un buen instrumento para responder a esta pregunta porque, en realidad, no hay una tarta sino muchas, y cada una de ellas ha de repartirse con criterios diferentes. Una forma más satisfactoria de abordar el problema consiste en clasificar los gastos e ingresos públicos en partidas de naturaleza similar (impuestos, prestaciones sociales, financiación regional, inversión en infraestructuras, servicios generales, etcétera) y analizar cada una por separado. En muchos casos resulta obvio que el problema no tiene nada que ver con el territorio. Hay mucho que hablar sobre si los impuestos deberían ser más o menos altos o más o menos progresivos y las pensiones más o menos generosas o más o menos contributivas, pero sería un disparate diseñar el sistema impositivo y de protección social pensando en sus efectos sobre los territorios, en vez de sobre los individuos. Mientras se aplique un criterio uniforme en todo el país, de forma que dos ciudadanos en las mismas circunstancias económicas y familiares paguen o reciban lo mismo con independencia de la región en la que residen, el sistema podrá ser bueno o malo, pero no genera un problema de inequidad territorial.
Así pues, los saldos fiscales agregados no nos sirven para hablar de equidad porque incluyen muchas partidas en cuyo reparto el criterio territorial no es relevante. Si una región presenta un déficit abultado solo porque su elevado nivel de renta hace que sus residentes paguen muchos impuestos, es difícil argumentar que existe maltrato fiscal. De la misma forma, si una región envejecida presenta un saldo positivo solo como resultado de unos elevados ingresos por pensiones, es complicado hablar de privilegios. Lo que ambos ejemplos sugieren es que si lo que nos preocupa es la equidad territorial, deberíamos concentrarnos en aquellas partidas que responden a una lógica territorial y excluir del análisis a aquellas otras que responden a otros criterios. Si insistimos en trabajar con saldos fiscales, necesitamos un concepto de saldo fiscal que se pueda descomponer aditivamente de una forma que nos permita calcular la contribución de cada grupo de programas al saldo total y quedarnos con aquella parte del mismo que pudiera resultar problemática desde la óptica que nos interesa.
Esto es lo que se intenta hacer en las cuentas territorializadas que ayer publicó el Ministerio de Hacienda: agrupar las partidas de gasto e ingreso en categorías de acuerdo con la lógica que las motiva; analizar la distribución territorial de cada una de ellas; y cuantificar sus respectivas contribuciones a los saldos fiscales regionales. Esto último se logra explotando la equivalencia que existe entre saldos neutralizados y saldos relativos. Bajo ciertos supuestos, una región tendrá un saldo neutralizado positivo si y solo si está mejor tratada que la media, en el sentido de que paga menos impuestos y/o recibe un mayor gasto por habitante. Puesto que este segundo criterio se puede aplicar programa a programa para calcular el saldo relativo generado por cada uno de ellos, y dado que tales saldos parciales suman al agregado, resulta sencillo descomponer los saldos fiscales regionales para ver de dónde provienen estos con el grado de detalle que se quiera.
Esto es importante porque, en última instancia, nos permite descomponer los saldos fiscales regionales en dos partes: una que no debería preocuparnos porque no es más que el resultado de aplicar reglas de tributación y de reparto uniformes a poblaciones con distintas características demográficas y económicas; y otra que sí debería hacerlo por cuanto podría reflejar diferencias de trato entre individuos similares, que atentarían tanto contra nociones básicas de equidad horizontal como contra el principio constitucional de igualdad.
La buena noticia de las cuentas territorializadas es que el componente potencialmente preocupante de los saldos fiscales regionales es de un tamaño manejable. Aproximadamente dos tercios de tales saldos se deben simplemente a que en los territorios más ricos se pagan más impuestos por habitante que en los pobres. El tercio restante proviene de la distribución del gasto público y aquí sí que hemos encontrado indicios de cosas preocupantes, aunque de una magnitud modesta.
Los problemas se concentran en lo que se denomina en las CT el gasto territorializable, esto es, en aquellos programas presupuestarios que financian servicios o prestaciones a los que los ciudadanos tienen acceso en función de su lugar de residencia. Dentro de este apartado, hemos constatado que existen diferencias notables entre unas regiones y otras en materia de financiación regional y que se dedica un volumen importante de recursos a diversos programas de ayudas regionales (entre los que habría que incluir las rebajas tributarias de las que disfrutan ciertos territorios) cuya efectividad convendría valorar.
El volumen agregado de los saldos fiscales generados por las partidas cuya distribución es potencialmente cuestionable desde el punto de vista de la equidad se sitúa en torno a los 11.400 millones de euros, de lo que más de la mitad proviene del desigual reparto de la financiación autonómica. Puesto que estamos hablando, como máximo, de reasignar de una forma más razonable el equivalente de un 1,1% del PIB nacional, la tarea no debería ser imposible. Pero convendría ponerse a ello, cuanto antes mejor.
Ángel de la Fuente (FEDEA y CSIC) es uno de los autores del nuevo Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas, publicado ayer por el Ministerio de Hacienda. Para un análisis más detallado, véase: http://documentos.fedea.net/pubs/ eee/eee2014-03.pdf
Sobre el reparto de la tarta autonómica
Los problemas de equidad provienen casi exclusivamente del caprichoso reparto de las transferencias del Estado a las regiones en la nueva ley de financiación. Lo demás, aunque mejorable, es bastante razonable
Un documento importante que ha pasado desapercibido en el ajetreadísimo principio de curso que hemos tenido este año es la liquidación del sistema de financiación regional correspondiente a 2010 que el Gobierno hizo pública a finales de julio pasado. Aunque se trata de un texto de muy pesada lectura, la liquidación tiene considerable interés porque el reparto de recursos que en ella se fija marca la madurez del nuevo modelo de financiación regional tras el fin del período transitorio durante el cual se han ido incorporando recursos adicionales al sistema y se han realizado ciertos ajustes en su funcionamiento. Concluido en lo esencial este proceso, se puede afirmar ya sin duda alguna que la reforma de 2009 ha sido un fracaso sin paliativos.
Que el nuevo modelo era un galimatías incomprensible y nada transparente ha resultado evidente desde el principio. Ahora vemos también que la reforma no ha conseguido mejorar el reparto de recursos entre regiones a pesar de los 11.000 millones adicionales que el Gobierno central ha inyectado al sistema y que, bien utilizados, habrían dado para mucho. Tampoco ha servido para solucionar otros vicios importantes del sistema que tienen que ver con el déficit de autonomía y de responsabilidad fiscal de los gobiernos regionales, pero sobre eso hablaremos otro día.
Al igual que su antecesor, el actual sistema de financiación genera un reparto muy desigual y esencialmente arbitrario de recursos entre regiones. Dejando de lado a las regiones forales, que merecen un artículo o incluso un libro aparte, con datos de 2010 existe un abanico de 25 puntos porcentuales entre las regiones mejor y peor tratadas por el sistema que no tiene nada que ver ni con diferencias en factores de coste ni con los ingresos tributarios brutos de los distintos territorios. Si llamamos 100 a la financiación media por habitante ajustado a competencias homogéneas en el conjunto de las regiones no forales, Valencia estaría en 93 y Cantabria en 118 sin que existan motivos comprensibles para ello. La ordenación de las comunidades autónomas por recursos tras la aplicación del sistema carece, además, de toda lógica. No es que las regiones pobres, o las ricas, estén sistemáticamente bien o mal tratadas, sino que hay un poco de todo. Así, Andalucía y Murcia están entre 95 y 96 mientras que Extremadura anda por 113. Cataluña y Madrid están entre 99 y 101 frente a los 118 ya citados de Cantabria o los 116 de la Rioja. La situación es, en términos generales, muy similar a la existente en 2007 antes de la reforma, aunque con cambios apreciables en la situación relativa de algunas regiones que en algunos casos han ido en la dirección correcta (p. ej. en Baleares y Cataluña) pero que en otros (p. ej. Andalucía, Canarias y Extremadura) han empeorado las cosas. Un agravante importante es que esto último ha sido a menudo resultado de la imprevisión de los autores de la reforma, que no tuvieron en cuenta los efectos del desplome del Fondo de Suficiencia en 2009 o las consecuencias de fijar como año base de un sistema caracterizado por una considerable inercia un ejercicio todavía en curso en el momento de la negociación que, a posteriori, resultó ser enormemente atípico.
Para entender de dónde viene el problema y lo que habría que cambiar, conviene esbozar la estructura del actual sistema de financiación regional español. El modelo vigente tiene cuatro elementos básicos. El primero es un reparto de recursos y de competencias tributarios entre administraciones que determina la capacidad fiscal bruta de las comunidades autónomas y su margen para subir o bajar impuestos. El segundo es una fórmula de necesidades de gasto que cuantifica los recursos que se consideran necesarios en cada región para financiar un nivel uniforme de servicios públicos en todo el territorio nacional. Esta regla se instrumenta a través del cálculo de una variable de población ajustada que sustituye a la población real de cada territorio a efectos de muchos de los cálculos que exige el sistema de financiación. Los dos últimos elementos son una serie de transferencias que fluyen horizontalmente (entre regiones) y verticalmente (de la administración central hacia las regiones) cuyo objetivo teórico es el de igualar los recursos con los que cuentan territorios con distintos niveles de renta para prestar los servicios de su competencia —o lo que es lo mismo, el de reducir la brecha existente entre necesidades de gasto y recursos.
Los problemas de equidad que caracterizan al sistema provienen casi exclusivamente del caprichoso reparto de las transferencias del Estado a las regiones que se ha fijado en la nueva ley de financiación. Lo demás, aunque ciertamente mejorable, es bastante razonable. El reparto de competencias tributarias debería revisarse pero por motivos distintos de los que hoy nos ocupan. La regla de necesidades de gasto recoge de forma más que aceptable los principales factores que determinan la demanda y los costes medios de provisión de los principales servicios de titularidad autonómica, incluyendo el grado de envejecimiento, el tamaño de la población en edad escolar, la extensión del territorio y la dispersión del poblamiento. No estaría de más recuperar la partida de costes fijos que se incluía en modelos anteriores o incorporar una corrección por diferencias en niveles de precios, pero hay cosas más importantes. El mecanismo de nivelación horizontal que se instrumenta a través del Fondo de Garantía funciona también de forma muy satisfactoria, reduciendo muy apreciablemente las disparidades de recursos entre regiones pero sin alterar su ordenación de forma caprichosa e introduciendo un mecanismo de seguro mutuo ante shocks asimétricos que afecten a los ingresos regionales o a sus necesidades de gasto.
El problema, por tanto, está en la maraña de Fondos (de Suficiencia, Cooperación y Competitividad) que reparten transferencias estatales de acuerdo con una larga serie de criterios de naturaleza muy dispar y que a menudo resultan contradictorios entre sí. Entre ellos tiene un peso muy importante el statu quo (esto es, la garantía de que nadie perderá con el cambio de modelo, que el sistema tiende a perpetuar de forma indefinida), pero se incluyen también el nivel de renta per cápita, la densidad de la población y su tasa de crecimiento, la existencia de una segunda lengua cooficial y los resultados del resto del sistema en relación con la media o con la capacidad fiscal de cada territorio. Este elemento del sistema aumenta muy significativamente la dispersión de la financiación por habitante ajustado en relación a la existente tras la aplicación del Fondo de Garantía y altera por completo la ordenación de las comunidades autónomas hasta hacer que el reparto final de la tarta no se parezca en nada a la distribución inicial de los ingresos tributarios brutos. Con su aplicación, Extremadura gana 12 puestos en el ránking de financiación por habitante ajustado, mientras que Madrid y Cataluña pierden 8 y 7 puestos respectivamente.
La solución del problema no es en absoluto complicada: desmantélese el lío actual y, procediendo de forma gradual, si se quiere, repártanse las transferencias estatales de acuerdo con un criterio razonable a través de un único fondo de nivelación vertical que no sea esclavo del statu quo. Una posibilidad sencilla sería la de repartir la dotación de los fondos a suprimir (excepto la parte del Fondo de Suficiencia que financia las competencias singulares que sólo algunas regiones han asumido) de forma que se elimine una fracción uniforme de las diferencias de financiación por habitante ajustado que persisten tras la aplicación del Fondo de Garantía entre cada región y la comunidad mejor financiada. Con datos de 2010, sería posible eliminar casi el 90% de esta brecha, dejándonos con un nivel de desigualdad en financiación por habitante ajustado del orden de 15 veces menor de la observada con el sistema actual y con una ordenación de las regiones mucho más razonable. ¿A qué esperamos?
Ángel de la Fuente es investigador en el Instituto de Análisis Económico, CSIC.
(Sobre los detalles de los datos utilizados en este artículo, véase http://ideas.repec.org/p/aub/autbar/918.12.html)
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