50 años después, otro shock energético, ¿qué hacer?
Luis Puch @lpuchg y Antonia Díaz @AntoniaDiazRod
¿Cómo es posible? ¿Cómo es posible que 50 años después, incluso tras varios avisos, hayamos vuelto a tropezar con la misma piedra? Todo apunta a que es otra consecuencia de la Gran Moderación; ese periodo entre mediados de los noventa y la Gran Recesión en el que parecía que la Historia había acabado, los ciclos económicos habían desaparecido, que el mercado podía solucionar cualquiera de nuestros problemas, y que, si había sorpresas, podíamos estar tranquilos porque los bancos centrales (la política monetaria de precisión) y la deuda pública (para qué pensar en diseñar un buen sistema impositivo cuando se puede dejar la tarea para las próximas generaciones) vendrían al rescate.
La pandemia empezó a resquebrajar esta apariencia de mundo feliz. Ahora se ha venido completamente abajo. Podríamos decir que hemos salido de la caverna. ¿Hemos conseguido captar su atención? Pues lo vamos a poner más negro (o más claro, siguiendo con el mito platónico).
¿Déjà vu de los años 70?
Este no es un shock de petróleo, sino de gas. La diferencia fundamental es que el gas tiene una logística y forma de transporte diferente de la del petróleo en la que la localización de los suministros energéticos es esencial. Es decir, sustituir las fuentes de suministro con rapidez es mucho más difícil. Ahora, además, podríamos decir que es un shock autoinfligido, porque buena parte de nuestra vulnerabilidad energética se debe a errores propios, en Europa y en España. La lista es larga, como hemos discutido aquí, aquí o aquí. Todo apunta a que la crisis energética actual se gestó a lo largo del verano de 2021, asociada a una reducción estratégica en el suministro del gas ruso a Europa. De nuevo, eso sí, en otro momento convulso, marcado esta vez por la pandemia de la Covid-19 y, sobre todo, por la lenta recuperación post-pandemia que ha venido marcada, podríamos decir lastrada, por los cuellos de botella en las cadenas de suministro. Una tormenta perfecta.
¿Por qué tropezamos otra vez con la misma piedra (o parecida)?
La realidad es que nunca en estos años se han dado los incentivos suficientes en Europa Occidental para promover una sustitución definitiva de los combustibles fósiles por las energías renovables. Esta falta de incentivos, combinada con la naturaleza de la tecnología productiva, hace que nos sea muy difícil responder con rapidez a aumentos súbitos en los precios energéticos. Esto lo sabemos desde hace tiempo, aunque parece que este conocimiento no se ha incorporado al acervo de políticas macroeconómicas. Y es que los shocks energéticos, aunque muy dolorosos, no son muy frecuentes. Olvidamos con rapidez.
Durante estos años hemos mejorado nuestra comprensión a nivel macroeconómico acerca de los determinantes de la demanda agregada de energía. Esos determinantes son tecnológicos: el capital, para dar servicios, necesita energía y tanto más cuanto menos eficiente es. En términos agregados, la ratio capital-energía nos da una buena medida de la eficiencia energética de nuestro acervo productivo. Nuestros trabajos (aquí y aquí) ponen de manifiesto que la elasticidad de sustitución de capital productivo por energía en el corto plazo es muy baja, mientras que en el medio y largo plazo es mucho mayor. Este comportamiento de los agregados es consistente con un modelo macroeconómico de uso de energía en el que la tecnología en el corto plazo es putty-clay (el requerimiento de energía está fijo en el corto plazo dada la estructura del capital productivo instalado) pero a largo plazo es putty-putty, porque se reemplaza capital antiguo más intensivo energía por capital nuevo más eficiente. Es decir, en el corto plazo capital y energía son complementarios y en el largo plazo son sustitutos. De hecho, la elasticidad de sustitución en el largo plazo es alta y permite pensar en modelar la producción agregada con la conocida función de producción Cobb-Douglas, a condición de que la inversión esté cumpliendo su doble función: aumento del capital productivo y mejora en la eficiencia energética.
¿Cuál es el efecto agregado del shock actual?
¿Por qué hacemos tanto énfasis en esta diferencia de corto y largo plazo en la elasticidad del uso energético? Porque queremos dar una estimación del coste del aumento actual de los precios. Para poder hacer esa estimación es crucial contar con el buen modelo macroeconómico. Un error frecuente que se comete, desde nuestro punto de vista, es tratar de contestar a preguntas en macroeconomía de la energía con un modelo en el que, a diferencia de nuestras (y otras, aquí y aquí) contribuciones a la literatura, la tecnología supone una sustitución imperfecta entre capital y energía tanto a corto como a largo plazo. Nuestra experiencia es que los modelos macroeconómicos con esta propiedad implican demasiada sustitución en el corto plazo y demasiado poca en el largo plazo respecto a lo que indican los datos. Del mismo modo, buena parte de las estimaciones que se manejan sobre la elasticidad precio de la energía a corto y a largo plazo no son estructurales, y en muchos casos incorporan implícitamente el supuesto de sustitución imperfecta. Por tanto, hay que tener cuidado con las interpretaciones.
Esto es crucial para entender el efecto del alza actual de precios y el potencial efecto de una rebaja impositiva. Si esto es importante, imaginen ahora la enorme diferencia que hará evaluar los efectos bajo el supuesto de que el shock energético es o no transitorio en uno (el que sobrestima la sustitución entre capital y energía a corto plazo) y otro (el que diría que el requerimiento de energía está totalmente fijo en el muy corto plazo, que quizás sea extremo, pero se parece más a los datos) modelos.
En definitiva, desde nuestro punto de vista, no tener presente la complementariedad a corto plazo entre capital productivo y energía, tal y como la acabamos de describir, puede inducir a error en las recomendaciones de política económica y energética adecuadas para la situación actual. Por tanto, nuestra recomendación en este punto es cautela y, sobre todo, tratar de manejar la mejor información disponible acerca de si el shock es transitorio o se vuelve permanente.
Nuestro modelo de uso de energía dice que, si en el muy corto plazo la energía que vamos a usar no puede ajustarse, un aumento de los precios en un 10% supone una caída del PIB en 0.4%, en términos anuales. Esto nos da el precio de la inacción en el momento actual.
¿Qué hacer en el muy corto plazo?
Tenemos que diferenciar entre las medidas dirigidas a atacar la subida de los precios, de aquellas destinadas a paliar sus efectos. La urgencia de la situación es tal que se hace necesario ayudar al sector privado, especialmente a los agentes más vulnerables. Entiéndase que no queremos socializar pérdidas sino sostener nuestro tejido productivo en un momento delicado en que, sin acabar de recuperarse de la crisis de la COVID-19, debe enfrentar un alza inesperada de costes. Para decidir qué hacer echamos mano de la Teoría Económica. Nuestros trabajos (referenciados arriba) nos dicen que una bajada impositiva, transitoria, que compense esa alza de costes, reduce el impacto de los precios energéticos en el PIB (en el modelo, en su totalidad). Y esto es así porque, al ser la demanda inelástica en el corto plazo, no hay forma de sustituir costes: un tractor que consume diésel no se puede reemplazar por un e-tractor de la noche a la mañana. Eso se hace con tiempo y un apreciable esfuerzo inversor. Pero, ¿cómo se materializa en la complejidad del mundo real nuestra herramienta teórica? En un recorte de la imposición indirecta sobre los combustibles. Una medida así es controvertida, porque hay bastantes argumentos de la conventional wisdom en su contra. Para empeorar las cosas en el caso de España, los impuestos específicos a los hidrocarburos están muy cerca del mínimo (¡de cuantía fija!) que impone la UE (y a diferencia del caso de Alemania, Francia o Italia, entre otros que sí tenían margen para rebajas significativas). Así que sólo nos queda que la UE rebaje el mínimo, o una rebaja del IVA, generalizada o selectiva. ¿Tiene sentido? Repasemos los argumentos:
(i) El IVA es un impuesto al consumo, luego no afecta a la producción. … Y ya nos gustaría. En la realidad, el IVA, a veces, se convierte en un impuesto a la producción porque se hace muy difícil su traslación (gracias por apuntarlo, Diego y Francisco). Esto ocurre especialmente en la Agricultura, Ganadería y Pesca (en el Régimen Especial AGP los sujetos pasivos no se pueden deducir el IVA, en el Régimen Simplificado, sí). Además, para muchos autónomos y pymes, el tiempo que transcurre entre la fecha de pago de sus inputs productivos con IVA, y la compensación de dicho IVA por facturación de los outputs correspondientes a esos inputs, importa. Plazos dilatados de pago a proveedores por parte de las grandes empresas y la Administración, suponen costes financieros elevados. Por tanto, el impacto positivo podría alcanzar a autónomos y pymes con altas facturas energéticas y no tan boyantes resultados de explotación. El argumento del coste financiero aplica también para las empresas que tienen ciclos de producción y ventas largos (gracias, Juanfran), y para las empresas exportadoras dentro de la UE (“entregas intracomunitarias”) y fuera, a la espera de la devolución del IVA soportado que no pueden repercutir fuera de nuestras fronteras. ¿Es elevado este coste financiero? El Banco de España debe saberlo por el registro CIRBE (Central de Información de Riesgos del BE) de las partidas en las que la Agencia Tributaria aparece como deudor de las devoluciones de IVA y de las bonificaciones del REAGP.
Bueno, al grano. Nuestro modelo de uso de energía dice que, si en el muy corto plazo la energía que vamos a usar no puede ajustarse, una reducción generalizada del IVA desde el 21% al 10% con carácter transitorio, podría tener efectos directos significativos sobre la producción (transportistas) por las razones que hemos expuesto, con los correspondientes efectos inducidos (supermercados). ¿Qué por qué los sectores afectados no solicitan tanto una rebaja del IVA? Nuestra impresión es que están a la espera de subsidios específicos, en vez de un mecanismo con una relación coste-efectividad de la medida que intuimos favorable en el muy corto plazo.
Además, tendríamos el efecto de política fiscal expansiva asociado a la reducción de impuestos, algo que las familias agradecerían en este momento y con ello el sector turístico esta próxima Semana Santa. Nuestro modelo dice también que no hay razón para preocuparse por un menoscabo del ahorro energético en el agregado, porque con precios tan altos, la demanda energética se moverá poco en el muy corto plazo, y si lo hace será ya en la buena dirección. Finalmente, lo que también nos parece importante en este caso es la señal que una medida de este calado hubiera aportado en cuanto a que se actúa con decisión, y más aún en cuanto a que el Gobierno no se dedica a aprovechar la crisis para engordar su recaudación.
Seguimos con los argumentos, menos graves:
(ii) Hay consumidores de renta alta que podrían beneficiarse sin que ese sea el objetivo de la política. Pero es que discriminar es costosísimo y suele llevar un tiempo que no tenemos. Quizás con diferenciar solamente entre diésel y gasolina ya estaremos discriminando lo suficiente en la coyuntura actual, pero esto que lo digan los expertos.
(iii) Las empresas energéticas utilizarán la rebaja para apropiarse de rentas adicionales, puesto que no hay competencia. Obviamente, en este caso debe intervenir la Comisión Nacional para los Mercados y Competencia, y hacer su trabajo. Si esta vez fallara, mejor cerrar. Además, del mismo modo que el Estado puede renunciar a parte de su recaudación energética extraordinaria, (si la hay, no está claro), las empresas energéticas deberían poder renunciar a una parte de sus beneficios extraordinarios de manera transitoria. En ese caso, la buena disposición de las empresas en la coyuntura actual sería fundamental. Véase la propuesta de Natalia Fabra aquí, enfocada al mercado eléctrico. Los técnicos podrán determinar la cuantía justa de dicha tasa y la duración de la medida. Un consenso sobre la necesidad de que las empresas energéticas renuncien a sus beneficios extraordinarios contribuiría a aumentar los recursos disponibles para las ayudas a las familias y los sectores más vulnerables en esta crisis. Mejor aún, que la renuncia a beneficios se refleje en las próximas semanas en una fijación de precios lo más ajustada posible a los costes de las empresas energéticas. La compensación sería sus beneficios futuros, tras contribuir a sostener nuestro tejido productivo. Para más adelante queda si las empresas energéticas son consideradas de interés estratégico y lo que eso implica, como en Francia.
(iv) Una rebaja de este tipo supone un coste para todos. Sí, nada es gratis, pero en este caso el coste puede ser menor que el beneficio. Habrá que evaluarlo, y no negar a la mayor.
(v) No es la panacea para los que mas apoyo necesitan. Cierto. Una lección que deberíamos tener aprendida es que, en el mundo real, para atacar un problema, es mejor usar todos los instrumentos de política disponibles, no tenemos por qué restringirnos a uno solo, que en este caso parece inferirse del debate que alcanza sólo a los subsidios a familias y sectores vulnerables.
¿Qué hacer en el corto plazo?
Ya hemos hablado en otras ocasiones acerca de la necesidad de reformar el mercado de formación de precios eléctricos (véase aquí y aquí). Hoy (por ayer) aparece un artículo en El País donde se enumeran las medidas que la Comisión Europea baraja para hacer frente a la crisis energética, y por ahí están las de la Agencia Internacional de la Energía (algunas muy naïve: domingos sin coche o más bici, que sí, que vale, pero). Vamos a repetirlo: En este caso, (1) la medicina del alza de precios no nos hace más eficientes en el muy corto plazo (¿hasta seis meses?), solo nos empobrece y (2) el alza de precios no es una señal de escasez sino de la guerra de Putin. Teniendo esto en mente, queremos insistir en que no es bueno sino perjudicial usar un único instrumento de política económica para hacer frente al shock energético. Nuestra propuesta del día 1 de marzo sobre la doble ronda del mercado eléctrico supone separar la oferta que se comporta de forma competitiva (sin gas), porque para ella el sistema marginalista funciona como dice la teoría, de la oferta que no lo es. Nuestra propuesta de hoy insiste en que si el shock energético es transitorio conviene complementar en el muy corto plazo las ayudas que se barajan, con rebajas transitorias en la imposición indirecta y con redistribución desde los ganadores hacia los perdedores de esta crisis. Para todo ello es necesario tener presente que cuando la oferta no es competitiva, sino que se compone de pocos operadores, el sistema de asignación debe ser uno que incorpore la negociación. Y realmente esta negociación debería ser coordinada por la Comisión Europea.
