Por José María Abad, Vicente Bermejo, Felipe Carozzi y Andrés Gago

A nadie le gusta ser el portador de malas noticias. Menos aun cuando uno es responsable por las malas noticias que se va a comunicar. Esto es especialmente cierto para las personas en la actividad política, donde el anuncio público de un problema presente puede traer las críticas de los rivales, el rencor del votante y la derrota en las urnas. Salvo, claro, que uno pueda echarle la culpa del problema a alguien más. Ésta es una de las claves de nuestro reciente artículo titulado “Government Turnover and External Financial Assistance”. El artículo estudia la decisión de un gobierno de solicitar o no asistencia financiera a una institución externa. Pensemos por ejemplo en un país solicitando financiación al Fondo Monetario Internacional o la Unión Europea, o una comunidad autónoma pidiendo asistencia extraordinaria al gobierno central. Las solicitudes de este tipo son públicas, en el sentido de ser visibles para los votantes. Además, transmiten una mala señal sobre el estado de las cuentas públicas de la institución que solicita asistencia.

En nuestro artículo analizamos si un gobierno es más propenso a solicitar asistencia cuando puede culpar al gobierno anterior sobre el estado de las cuentas públicas. Usamos para ello información sobre decisiones municipales en el contexto del Plan de Pago a Proveedores (PPP) – también conocido como mecanismo de pago a proveedores – anunciado en febrero de 2012. Recordemos un poco el contexto: Entre 2008 y 2011, cuando el sector de la construcción español se frenó en seco, muchos municipios españoles comenzaron a financiarse con deuda comercial. El municipio compraba bienes o servicios a un proveedor, le prometía un pago a, digamos, tres meses y luego… no le pagaba. Miles de municipios españoles y unas cuantas comunidades autónomas se financiaron de esta forma durante los primeros años de la crisis. La deuda total acumulada llegó a ser de alrededor del 3% del PIB español de 2011. Naturalmente, esto generó muchos problemas a los proveedores.

A principios de 2012, el gobierno de Mariano Rajoy aprobó el PPP para resolver esta situación. El gobierno nacional comenzó a pagar la deuda comercial acumulada de los municipios, aliviando así el problema de los proveedores. El plan del gobierno convertía esta deuda comercial de los municipios en deuda financiera de los municipios con el propio estado. El gobierno central ofreció a los municipios dos opciones para repagar dicha deuda. El repago podía comenzar inmediatamente, en la forma de una deuda a 5 años que se pagaría, en parte, mediante retención de las transferencias corrientes del estado al gobierno local. Alternativamente, los municipios podían acordar un plan de ajuste con el gobierno central a cambio de un perfil de repago mucho más suavizado, con un período de carencia de 2 años en el préstamo y una madurez de 10 años. La opción del pago suavizado era más conveniente – fue elegida por parte de unos dos tercios de todos los municipios. Era, ostensiblemente, la opción preferida por el propio estado central que aprobó la inmensa mayoría de los planes presentados (más del 90%). Pero el requisito del plan de ajuste generaba un problema: los municipios que presentaban un plan debían manifestar públicamente, a través de esos planes, que se había acumulado un montante significativo de deudas impagadas con proveedores. Como consecuencia elegir la opción del plan aumentaba la cobertura mediática del plan de pago a proveedores a nivel municipal.

En el artículo, estudiamos qué opción de repago fue seleccionado por los gobiernos locales incorporados al PPP. En concreto, analizamos si los cambios del partido del gobierno provocaron una mayor propensión a presentar un plan de ajuste. ¿Por qué nos centramos en ese ángulo? Porque los gobiernos locales de nuevo cuño pueden con mayor facilidad culpar al gobierno anterior de la necesidad de solicitar asistencia. Por el contrario, un gobierno reelegido lo tiene más difícil para echar culpas hacia atrás porque se estaría culpando a sí mismo.

A modo de ilustración, en la Figura 1 de esta entrada, enseñamos las opciones seleccionadas por cada municipio en el contexto del plan de pago a proveedores. Nótese que hay un número significativo de municipios – unos 3000 – que no participan en el plan pues no habían acumulado atrasos en el pago de su deuda comercial entre 2008 y 2011. Nuestro análisis se trata de entender cómo los cambios de gobierno en las elecciones de 2011 propiciaron que un municipio aparezca como rojo o azul en el mapa de la Figura 1.

Figura 1: Opciones del Plan de Pago a Proveedores seleccionadas por los municipios

Nota: Mapa de municipios españoles indicando en azul los municipios incluidos en el plan de pago a proveedores que presentan un plan de ajuste al gobierno central, en rojo a los municipios que participan en el programa, pero no presentan un plan de ajuste y en gris los municipios que no tenían deuda comercial acumulada a principios de 2012. Omitimos a los municipios canarios para facilitar la ilustración y a los de Euskadi y Navarra que no participaron del PPP.

Nuestra estrategia empírica se basa en una herramienta estándar del análisis cuantitativo de las cuestiones políticas: un diseño de regresión discontinua (RDD, por sus siglas en inglés) aplicada a close elections. Ejemplos de otros posts en NeG usando métodos similares al que usamos aquí pueden encontrarse aquí, aquí o aquí. Observamos los resultados electorales en 2011 de los alcaldes en el poder desde 2007 y sus contendientes. Eso nos permite calcular el margen de victoria del mejor desafiante con respecto al partido del alcalde original. Usamos esa variable como variable de asignación en el RDD. Pasando el umbral de valores negativos a positivos de esa variable, vemos un aumento discontinuo en la probabilidad de un cambio del partido en el poder. Lo interesante de este método es que garantiza que los municipios de ambos lados de la discontinuidad son comparables en características observables y no observables. El resultado principal del artículo está ilustrado en el panel derecho de la Figura 2. Al cruzar la discontinuidad, se observa un claro aumento en la probabilidad de que un gobierno municipal presente un plan de ajuste al gobierno central. Es decir, cuando se produce un cambio de gobierno, hay un aumento importante de la propensión del gobierno local a solicitar el camino suavizado de financiación al gobierno central.

Figura 2: Cambio de Partido y Planes de Ajuste

Note: Ilustración de los principales resultados empíricos usando regresión de discontinuidad. En ambos gráficos el eje horizontal corresponde al margen de victoria del mejor partido desafiante. Valores positivos corresponden a municipios donde el partido desafiante gana las elecciones y valores negativos a municipios donde el partido desafiante pierde las elecciones. En el panel izquierdo, el eje vertical mide la probabilidad estimada de que haya un cambio de partido en el poder. En el panel derecho, el eje vertical mide la probabilidad de que un gobierno local presente un plan de ajuste.

¿Cómo se relaciona esta diferencia en las decisiones de los gobiernos locales nuevos y reelegidos con la posibilidad de culpar al gobierno anterior? En el artículo usamos otros elementos de evidencia para afianzar este punto empleando los resultados de una encuesta a políticos locales, información de prensa y resultados electorales. No vamos a incluir todos los resultados adicionales aquí, pero valga como ejemplo una parte de la evidencia construida a partir de una revisión sistemática de noticias en periódicos nacionales y locales cubriendo el PPP. Usando datos de Factiva podemos identificar si un municipio aparece nombrado junto al PPP en el período (2012-2013). En la Figura 3, vemos que al cruzar el umbral de valores negativos a positivos hay un aumento en la cobertura mediática del PPP en el municipio. Esto indica que la diferencia en planes de ajuste en el panel derecho de la Figura 2 se traduce en cobertura mediática potencialmente accesible a los votantes, algo critico para el mecanismo que enfatizamos en el artículo.

¿Qué tan generales son estos resultados? En el artículo incluimos un análisis complementario usando un panel de países donde enseñamos que los cambios de gobierno aumentan la probabilidad de firmar acuerdos de financiación con el Fondo Monetario Internacional. De modo que los resultados a nivel local parecen concordar con los encontrados usando datos de gobiernos nacionales.

Figura 3: Cambio de partido y cobertura en prensa del PPP

Nota: El eje horizontal corresponde al margen de victoria del mejor partido desafiante. En el eje vertical se indica la probabilidad de que un municipio aparezca mencionado por nombre en una noticia publicada entre 2012 y 2013 en medios nacionales, regionales y locales españoles.

A modo de conclusión, quizás la enseñanza más general de nuestro trabajo está en enfatizar que los gobiernos que reelegidos y los nuevos gobiernos tienen incentivos diferentes a la hora de hacer políticas públicas que revelan información sobre el pasado. Como enseñamos en el artículo, estas diferencias no son triviales y tienen consecuencias importantes en términos de gasto público y niveles impositivos fijados por estas administraciones.

https://elpais.com/economia/negocios/2023-10-01/elites-tecnologicas-y-progreso-compartido.html

https://nadaesgratis.es/admin/la-pesada-herencia-cambios-de-gobierno-y-asistencia-financiera