Geo-economic fragmentation: What it means for multilateralism
Las tensiones en el sistema económico mundial que se hicieron patentes durante la crisis financiera mundial han empeorado con la intensificación de las tensiones geopolíticas por la guerra de Ucrania y la rivalidad en el ámbito de la alta tecnología entre Estados Unidos y China. Esta última columna de una serie de tres analiza cómo el sistema multilateral basado en normas debe adaptarse a los cambios en el panorama económico mundial para preservar los beneficios de la integración económica mundial y evitar una fragmentación galopante.
Tras décadas de creciente integración económica mundial, el mundo se ha vuelto más interconectado e interdependiente, pero también más diverso y multipolar. El aumento de la riqueza mundial y la disminución de la pobreza extrema han ido acompañados de un desplazamiento del poder económico hacia las economías emergentes y en desarrollo (EMDE). A principios de la década de 1990, Europa, Estados Unidos y Japón representaban aproximadamente las tres cuartas partes del PIB mundial; en 2019, su peso se había reducido a cerca del 50%. Mientras que las economías avanzadas (EA) han mantenido su posición dominante en las esferas financiera, militar y de alta tecnología, las EMDE representan una parte mucho mayor de la población mundial y del suministro de materias primas, así como una parte cada vez mayor de la industria mundial. Sólo China representa aproximadamente un tercio del valor añadido manufacturero mundial. Si bien los patrones comerciales y de IED han reflejado estos cambios económicos, no ha ocurrido lo mismo con la gobernanza mundial.
Figure 1 The global economic system, 1995 versus 2019 (percent of total, AEs in blue, EMs in green)
Sources: World Bank and IMF staff calculations
Note:
Industry comprises value added in mining, manufacturing, construction,
electricity, water, and gas. Value added is the net output of a sector
after adding up all outputs and subtracting intermediate inputs.The
estimates of natural resources rents (oil, gas, coal, and other
minerals) are calculated as the difference between the price of a
commodity and the average cost of producing it. This is done by
estimating the price of units of specific commodities and subtracting
estimates of average unit costs of extraction or harvesting costs. These
unit rents are then multiplied by the physical quantities countries
extract or harvest to determine the rents for each commodity. The labels
are Brazil (1), Canada (2), Russia (3), Korea (4), Australia (5),
Mexico (6), Indonesia (7), Saudi Arabia (8), Turkiye (9), Switzerland
(10), Thailand (11), Argentina (12), Nigeria (13), EU shown excl. UK.
Déjà vu?
El mundo ya ha pasado antes por los altibajos de la globalización (Figura 2). 1 Las tensiones del sistema económico mundial se hicieron patentes durante la crisis financiera mundial y han empeorado con la intensificación de las tensiones geopolíticas por la guerra de Ucrania y la rivalidad entre Estados Unidos y China en materia de alta tecnología. Cuando la geopolítica se convierte en un factor en la toma de decisiones económicas, los países pueden hacer todo lo posible para proteger su seguridad nacional o económica, como vimos durante el periodo de entreguerras de 1914 a 1945. El entorno actual es inquietantemente similar. Ante la preocupación por la seguridad energética y alimentaria, la resistencia de las cadenas de suministro mundiales y la obtención de minerales para la transición energética, los países parecen cada vez más dispuestos a gestionar estos riesgos mediante políticas proteccionistas que pueden perjudicar a otros.
Figure 2 Trade openness, 1870–2021 (sum of exports and imports, percent of GDP)
Sources: Jordà -Schularick-Taylor Macrohistory Database;
Penn World Data (10.0); Peterson Institute for International Economics;
World Bank; and IMF staff calculations.
Note: Sample composition changes over time.
La cuestión clave es cómo evitar una fragmentación galopante (que empeoraría la situación de todos), preservando al mismo tiempo el espacio político para que los países aborden sus legítimas preocupaciones en materia de seguridad y reconstruyendo gradualmente la confianza en la cooperación internacional.
A pragmatic multilateralism
El sistema multilateral basado en normas debe adaptarse a la cambiante economía mundial. Si bien el sistema actual no es adecuado para gestionar la multipolaridad, puede que no sea factible realizar grandes reformas de los mecanismos multilaterales dadas las agudas tensiones geopolíticas y el déficit de "confianza". ¿Cuál es el mejor camino a seguir?
Aiyar et al. (2023) esbozan un enfoque pragmático basado en la idea de que los países deben seguir comprometidos, pero que las formas específicas de compromiso deben calibrarse en función del grado de alineación de las preferencias y acciones de los países (véase la Figura 3):
En áreas de interés común -como la mitigación del cambio climático, la seguridad alimentaria, la preparación ante pandemias y las cuestiones relacionadas con la deuda- el esfuerzo multilateral es la mejor y única forma de avanzar.
Cuando las negociaciones multilaterales se estancan, las iniciativas plurilaterales abiertas y no discriminatorias (menos países que quieren hacer más) podrían ser una forma práctica de avanzar. Los acuerdos son "abiertos" cuando los miembros mantienen una política de puertas abiertas para otros que estén dispuestos y sean capaces de comprometerse con las mismas reglas y normas de conducta, y "no discriminatorios" cuando los miembros no discriminan entre los distintos productores o proveedores de servicios extranjeros. Estas salvaguardias son necesarias para evitar la fragmentación.
Pero cuando los países optan por acciones unilaterales, se necesitan "guardarraíles" creíbles para mitigar los desbordamientos globales y proteger a los vulnerables. Por ejemplo, plataformas multilaterales de consulta sobre medidas políticas que puedan acarrear costes económicos para otros países o el desarrollo de normas de conducta consensuadas, como acuerdos sobre "corredores seguros" que garanticen un nivel mínimo de flujos transfronterizos de bienes o servicios críticos.
Figure 3 A pragmatic approach to international cooperation
Sources: IMF staff
How could this approach be applied in practice?
Los esfuerzos multilaterales deben centrarse en áreas en las que los países estén ampliamente alineados. Un ejemplo positivo reciente es la 12ª Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en julio de 2022, en la que se acordaron una serie de medidas, entre ellas la exención de las restricciones a la exportación de las compras del Programa Mundial de Alimentos y una exención parcial de cinco años de las normas de propiedad intelectual de la OMC para las vacunas COVID.
Las iniciativas plurilaterales abiertas y no discriminatorias -como los Acuerdos Plurilaterales de la OMC- podrían centrarse en ámbitos en los que las negociaciones multilaterales se han estancado, como las subvenciones industriales, las barreras de acceso al mercado, la IED, los servicios y el comercio de bienes respetuosos con el medio ambiente.
Se necesitan "guardarraíles" para mitigar los daños de las acciones unilaterales que podrían conducir a una fragmentación galopante. Un ejemplo es la Ley de Reducción de la Inflación de EE.UU. y otras medidas similares adoptadas por otros países que podrían convertirse en una carrera de subvenciones. Para mitigar este riesgo, un reciente documento conjunto del FMI, la OCDE, el Banco Mundial y la OMC proponía un marco de consulta sobre el uso de las subvenciones. Este marco podría incluir (1) la mejora de los datos y el intercambio de información; (2) un análisis más profundo de las subvenciones para identificar su impacto económico, incluidos los efectos indirectos transfronterizos, y explorar enfoques alternativos para cumplir mejor los objetivos de política pública al tiempo que se reducen los efectos negativos sobre los socios comerciales; y (3) un diálogo intergubernamental informado. Con el tiempo, este diálogo podría ayudar a desarrollar reglas y normas internacionales sobre el uso y el diseño adecuados de las subvenciones. Podrían considerarse procesos similares para los requisitos de transferencia de tecnología, las normativas sobre datos y otras medidas comerciales que los países establecen cada vez más para proteger la seguridad nacional o la seguridad económica.
Aunque la dirección de la globalización sigue siendo incierta, es probable que el mundo se vuelva más multipolar (Ash et al. 2023). De ahí que, en última instancia, puedan ser necesarias reformas más profundas de las normas y mecanismos multilaterales para garantizar la estabilidad. Nuestra esperanza es que el multilateralismo pragmático pueda ayudar a mitigar el riesgo de una fragmentación geoeconómica galopante en la actualidad.
References
Aiyar, S, J Chen, C Ebeke, R Garcia-Saltos, T Gudmundsson, A Ilyina, A Kangur, S Rodriguez, M Ruta, T Schulze, J Trevino, T Kunaratskul and G Soderberg (2023), “Geoeconomic Fragmentation and the Future of Multilateralism”, IMF Staff Discussion Note No. SDN/2023/01.
Obstfeld, M (2020), “Globalization Cycles”, CEPR Discussion Paper No. 14378.
IMF, OECD, World Bank and WTO (2022), “Subsidies, Trade, and International Cooperation”, Analytical Note No. 2022/001.
Ash G T, I Krastev and M Leonard (2023), “United West, Divided from the Rest: Global Public Opinion One Year into Russia’s War on Ukraine”, European Council for Foreign Relations Policy Brief, February.
Footnotes
- Obstfeld (2020), for example, discusses whether globalisation inherently fosters domestic or international dynamics that eventually lead to political backlash.
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