Multiplicadores fiscales: mucho ruido y pocas nueces
Esta entrada es conjunta con David López-Salido.
Un intenso debate se ha desarrollado durante las últimas dos semanas en el entorno del partido demócrata y de economistas afines de Estados Unidos. Gerald Friedman, un profesor de economía en UMassAmherst, había circulado un estudio analizando los efectos económicos del plan económico y social propuesto por Bernie Sanders. Aunque no era un documento oficial de Sanders, el director de campaña del candidato lo alabó en público. Unos días después, cuatro antiguos directores del Council of Economic Advisers bajo presidentes demócratas (incluidos economistas, como Alan Krueger, Austan Goolsbee y Christina Romer, que muchos lectores de este blog seguro que reconocen) criticaron con dureza el plan en una carta abierta a Sanders y Friedman. Esta crítica (la carta, por su formato, no entraba en detalles) fue seguida por un documento más analítico de Christina y David Romer explicando los errores en los cálculos de Friedman.
¿Cuál era el problema principal del análisis de Friedman? No entender qué es un multiplicador fiscal y cómo se interpreta, algo que el mismo Friedman ha tenido que reticentemente reconocer:“I may have made a mistake”. Este error no dejaría de ser una anécdota sin importancia para los lectores de NeG excepto porque estos mismos errores de interpretación aparecen continuamente en España. En los últimos meses los hemos visto recogidos en algunos programas de los partidos políticos y en mil columnas en la prensa y blogs. Por ello hemos decidido dedicar la entrada de hoy en explicar, de manera sencilla (y arriesgándonos a ser ligeramente imprecisos) qué es un multiplicador fiscal y cómo se interpreta (tendremos que dejar para otro día explicar cómo se calcula).
Lo primero que hay que entender es que “multiplicador fiscal” a secas no significa nada. Aunque en la conversación cotidiana los economistas empleamos esta expresión, es solamente porque añadir las adjetivaciones adicionales ralentizaría toda discusión.
Para describir estas adjetivaciones debemos de definir un multiplicador fiscal. Un multiplicador fiscal mide como se traslada un cambio en una variable fiscal sobre la actividad económica, normalmente el PIB. Formalmente, este multiplicador mide el efecto sobre una variable de interés, el PIB, en el periodo de un cambio de política fiscal en el periodo (donde es igual o mayor que ). Hoy, para evitar que esta entrada se alargue excesivamente, pensaremos solo en el caso de que este cambio de política fiscal es un incremento de gasto público (y, de nuevo, dejaremos para otro día los multiplicadores de reducciones de impuestos).
Esta definición de multiplicador fiscal clarifica que, al menos tenemos que incorporar cinco adjetivaciones (y algunas más que nos dejamos en el tintero).
Primero, el horizonte temporal es clave. No es lo mismo el multiplicador de impacto (el multiplicador en el periodo donde se cambia la política fiscal) que el multiplicador 1 año después del cambio de política fiscal o el multiplicador a largo plazo (el multiplicador suficientemente en el futuro, solo para ser concretos, a entre 5 y 10 años). Por ejemplo, imaginemos que sin el estímulo fiscal, el gasto hubiese sido 100 en cada trimestre. Con el estímulo fiscal, el gasto es 101 en el primer trimestre, 100.95 en el segundo trimestre, 100.9025 en el tercer trimestre, así cayendo un 5 por ciento del impulso inicial hasta que volvemos a 100 en el límite. El efecto de este estímulo fiscal en el PIB es muy diferente en el primer trimestre que en el trimestre 50. Cuando los economistas decimos, sin añadir mucho más, que el multiplicador del gasto es 1.25, solemos querer decir que en impacto (el primer trimestre) el multiplicador incrementa el PIB 1.25 euros por cada euro de gasto público adicional, pero NO queremos decir que en el largo plazo (después de 10 años) el PIB sea 1.25 euros más alto. De hecho, en la mayoría de los modelos, incluidos en elmodelo neokeynesiano standard que se suele emplear para efectuar estos cálculos, el multiplicador de largo plazo suele ser ligeramente negativo porque el gasto público adicional tiene que ser financiado con impuestos que deprimen la actividad económica en el futuro. El que el multiplicador de largo plazo sea negativo no quiere decir que no haya que emplear la política fiscal como instrumento de estabilización del ciclo: es solo un recordatorio de los límites de esta política.
Esta aclaración nos lleva a la segunda adjetivación. La persistencia del cambio de política fiscal es clave, es decir cuál es perfil temporal del cambio en el instrumento de política fiscal. Si incrementamos el gasto público un 1 euro hoy y para siempre (es decir, la nueva senda de gasto público es 101, 101, 101, 101, etc.), tendremos unos multiplicadores muy diferentes que en el ejercicio anterior (donde la nueva senda de gasto público es 101, 100.95, 100.9025, etc.). Es más, para calcular este multiplicador resulta clave especificar cómo financiaremos este nuevo gasto público. La razón es que, como a continuación detallamos, aunque aumentemos de forma permanente un componente de la demanda agregada, en el largo plazo el nivel de PIB de la economía está determinado por las características de la oferta. Con un gasto público incrementado a 101 de manera permanente, habrá un nuevo nivel de recaudación fiscal que probablemente no pueda financiar el euro adicional de gasto. Incluso con un multiplicador de largo plazo de un incremento permanente de gasto público de 1 por trimestre (algo que argumentaremos en un momento es excesivamente optimista), solo generaríamos unos 40-50 céntimos de recaudación fiscal permanente adicional por trimestre (con un multiplicador de 1, un incremento del gasto público de 1 euro, hace crecer el PIB 1 euro y de ese euro se recaudan en el mejor de los casos entre 40 a 50 céntimos). No queda más remedio, por tanto, que incrementar los impuestos. Y esta subida impositiva reduce la actividad económica. Cuán de grande es este efecto depende de los detalles: ¿qué impuesto se incrementa? ¿cómo de distorsionador es ese impuesto?, etc. De hecho, incluso en el caso de un incremento transitorio del gasto, raramente la nueva actividad económica generará suficiente recaudación adicional para financiar ese gasto, pero al requerir una cantidad menor de ingresos adicionales (recordemos, es un incremento de gasto transitorio), el cómo especifiquemos esa recaudación es menos importante para evaluar los efectos sobre el PIB. A la vez, gran parte de los beneficios a corto plazo de los incrementos temporales de gasto público dependen de la forma en la que reaccione la política monetaria. Si el banco central responde al aumento de gasto temporal subiendo los tipos de interés en respuesta al aumento de renta y precios (generado por el aumento transitorio del gasto), entonces el multiplicador a corto plazo se reducirá.
En un modelo neokeynesiano standard, el multiplicador de largo plazo de un incremento permanente del gasto público financiado con impuestos a la renta o impuestos al consumo es aproximadamente 0. Podemos jugar con el diseño del programa fiscal (por ejemplo introducir mayor progresividad en el sistema fiscal muchas veces hace el multiplicador negativo por sus efectos sobre la acumulación de capital) y, en vez de cero, quizás irnos hasta números bastante negativos. Pero es difícil construir modelos que cuadren con los datos y donde el multiplicador de largo plazo de un incremento permanente del gasto público sea sustancialmente positivo.
¿Por qué son tan diferentes los multiplicadores de cambios de gasto público permanentes y transitorios? Porque en los modelos neokeynesianos la demanda determina parcialmente el nivel de actividad económica en el corto plazo como consecuencia de las rigideces en la economía (de precios, salarios nominales, financieras, etc.), pero en el largo plazo lo que importa es la acumulación de capital, la oferta de trabajo y la productividad. Más gasto público (por ejemplo en pensiones) ni acumula capital ni incrementa la oferta de trabajo o la productividad (en un momento matizaremos esta afirmación), pero los impuestos necesarios para pagar estas pensiones sí que tienen efectos negativos sobre la acumulación de capital (la inversión y el ahorro) y sobre la oferta y demanda de trabajo.
Esto no quiere decir, en ningún momento, que no existan argumentos para incrementar el gasto público de manera permanente. Tal posición política es perfectamente legítima. Lo que no se puede hacer es el “cuento de la lechera” pretendiendo que de alguna manera una parte importante de ese gasto se autofinanciara. No. Si uno quiere gastar más, tendrá que subir los impuestos y decírselo a sus votantes. No sólo eso, es necesario además evaluar cuáles impuestos se aumentarán y qué efectos tendrán, como decíamos antes, sobre la acumulación de capital (la inversión y el ahorro) y sobre la oferta y demanda de trabajo.
La tercera adjetivación es la matización que avanzábamos hace un momento. El multiplicador fiscal depende de la composición del gasto adicional. No es lo mismo aumentar el gasto público para pagar más pensiones que gastar en educación, I+D o infraestructuras. El gasto en estas partidas puede incrementar la productividad de la economía en el largo plazo. Pero si uno quiere emplear este argumento, es importante ser honesto con cuatro aspectos del mismo. Primero, incrementar el gasto en educación o la I+D requiere mejorar la calidad de las mismas, algo que no es siempre el caso: como decenas de estudios han demostrado, más gasto no se traslada automáticamente en mejores resultados. Segundo, este gasto público adicional necesita ser compaginado con reformas desde el lado de la oferta que permitan que los nuevos factores y tecnologías sean empleados; no sirve para nada invertir en formar estudiantes si las rigideces laborales no les permiten encontrar un empleo, o el mercado de trabajo les ofrece empleos en los que su potencial de productividad no se realiza. Tercero, este gasto público adicional tarda décadas/generaciones en tener efecto: un chaval recibiendo hoy mejor educación pre-escolar tardará 20 años en incorporarse a la población activa; o los incentivos a invertir en I+D requieren de suficiente tiempo para trasladarse a nuevos y mejores productos o servicios. Y, cuarto, dada la evidencia empírica disponible, lo único que podemos aspirar es a cambiar la tendencia de la productividad por unas décimas. Para los economistas, pasar de un crecimiento tendencial de la productividad total de los factores de 1.5 por ciento a 1.8 por ciento es una victoria espectacular y sus efectos en el largo plazo sobre el nivel de renta de un país son brutales. Sin embargo, estos aumentos futuros de productividad no son fáciles de trasladar al presente pues no te pagan un incremento sustancial de gasto público en la próxima legislatura sin necesidad de emitir más deuda pública. Y, en el caso de España y salvo excepciones puntuales, ya tenemos casi todas las infraestructuras públicas que necesitamos por una generación (en el caso de Estados Unidos es diferente; cualquiera que se monte en el metro de Nueva York sabe que la ciudad necesita inversiones en infraestructura muy considerables).
La cuarta adjetivación es que el multiplicador marginal puede ser muy diferente del multiplicador medio (en este papel de Jesús y en este otro hay dos ejemplos claros). Un multiplicador marginal es el efecto adicional sobre el PIB de incrementar el gasto público por 1 euro adicional. El multiplicador medio es el efecto de incrementar el gasto por una cantidad sustancial (por ejemplo, un 5 por ciento del PIB). El multiplicador medio suele ser mucho más reducido que los multiplicadores marginales. Por ejemplo, las rigideces de precios y salarios que generan multiplicadores marginales grandes pueden no verse afectadas por pequeños cambios de política fiscal, pero estas rigideces se disolverán cuando el cambio de política fiscal sea considerable.
La última adjetivación es que incluso si especificamos el horizonte temporal del multiplicador, la persistencia del incremento de gasto, los detalles de cómo se financia y los detalles de cuánto y cómo se gasta, el número todavía depende de la situación de la economía. La evidencia de los últimos años apunta a que, efectivamente, el multiplicador de impacto de un incremento transitorio de gasto público cuando estamos en la cota cero de los tipos de interés nominales es más alto de lo que pensábamos (dado que los aumentos de inflación esperados asociados a la política fiscal expansiva se trasladan a menores tipos de interés reales al ser los tipos nominales cero o aproximadamente cero). Pero esta evidencia es difícil de trasladar a situaciones donde la cota puede dejar de ser operativa (como puede ocurrir en Estados Unidos en los próximos años). De igual manera, el multiplicador fiscal cuando se comienza con un 35 por ciento de deuda pública sobre el PIB (como estábamos al principio de la crisis) puede ser mucho más grande que cuando esa deuda es el 100 por ciento (aproximadamente nuestra situación actual) ya que, con deudas públicas elevadas, los países pueden sufrir problemas de financiación como consecuencia de un estímulo fiscal adicional.
El error de Friedman (y el de más de un partido en España y multitud de “economistas”, tanto de un lado como del otro del espectro político) es confundir multiplicadores de impacto con multiplicadores de largo plazo, multiplicadores de incrementos transitorios con multiplicadores de incrementos permanentes de gasto público y multiplicadores marginales con multiplicadores medios y -por supuesto- olvidarse que la renta nacional está determinada en el largo plazo por la oferta de la economía. Friedman y muchos otros leen la evidencia de que los multiplicadores de impacto de incrementos marginales transitorios de gasto público, bajo ciertas circunstancias como las que se encontraba Estados Unidos en 2010-2013, eran altos como evidencia de que los multiplicadores de largo plazo de incrementos permanentes importantes de gasto público en España o Estados Unidos en 2016 también son altos. Estas extrapolaciones son incorrectas y quizás ponen de manifiesto que Friedman, Galbraith y multitud de “economistas” no tienen muy claro de lo que hablan.
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