La inteligencia de la crisis económica

- La inteligencia de la crisis económica
Claves de razón práctica 198 (diciembre 2009” pp. 34-43).


Las crisis económicas son circunstancias en las que se
incrementan al máximo las exigencias a las que está expuesta
la humanidad. La primera de ellas consiste en entenderlas bien
y afrontarlas inteligentemente. Si queremos gobernarnos
conforme a criterios de racionalidad y de justicia, esa
inteligencia que nuestras sociedades están obligadas a
desarrollar podría sintetizarse en torno a una serie de principios
que el mundo actual exige: anticipación, confianza,
responsabilidad y cooperación. Están condenadas al fracaso
aquellas formulaciones que conciban un mundo en el que no
existiera el riesgo o en el que fuera posible prescindir de la
confianza, así como aquellas soluciones de la crisis pensadas
desde una idea de la responsabilidad que no está a la altura de
la actual complejidad social o que plantean una salida unilateral
o proteccionista a la crisis. Nos hace falta, por el contrario,
capacidad de anticipación de los riesgos colectivos, construccion
de la confianza, clarificación de la responsabilidad e inteligencia
cooperativa.
1. Una crisis política
Las situaciones de crisis no son las más propicias para someter
a prueba los conceptos con los que tratamos de interpretarlas.
Parece como si en ellas los tópicos se instalaran con mayor
finalidad. Uno de los que ha hecho furor es el que achaca la


crisis económica a un fallo del mercado y anuncia gozoso un
retorno del estado. Seguramente han contribuido a fortalecer
esta impresion de vuelta al keynesianismo clásico las medidas
presupuestarias y monetarias decididas por muchos estados,
principalmente las decisiones de rescate financiero adoptadas
desde septiembre de 2008. Por supuesto que la crisis
únicamente puede explicarse como una conjunción de fracasos,
pero se ha monopolizado tanto la acusación contra el mercado
que me parece necesario, para comprender bien su naturaleza,
insistir en que se trata, sobre todo, de una crisis de la política,
es decir, de los estados (que son, hoy por hoy, los principales
actores politicos).
Todas las apariencias apuntan hacia los excesos del
mercado como responsables de la crisis actual: los bancos han
olvidado las reglas prudenciales, los inversores han arriesgado
excesivamente, las agencias de rating han inducido al error
sobre la apreciación de los riesgos… El mercado ha cometido
muchos errores y es normal que la crisis los sancione. Ahora
bien, afirmar que el mercado es el único culpable equivale a no
haber entendido bien el correspondiente fracaso de las
instituciones políticas. Y un mal diagnóstico no presagia nada
bueno cuando se trata de pensar también las soluciones.
Uno de los planteamientos menos afortunados a la hora
entender la crisis económica ha sido interpretarla en el interior
del debate entre neoliberalismo y socialdemocracia, como si ese
fuera el verdadero campo de juego ideológico en el que se
habrían de mover las posibles soluciones, y sin entender que es
precisamente esa alternativa la que ha dejado de tener sentido
a la hora de abordar las crisis globales. El neoliberalismo ha
salido, lógicamente, peor parado de la crisis, pero eso no da
motivo para especiales celebraciones entre quienes auguran un
retorno del estado y no están en condiciones de aclarar qué
puede significar ese retorno. Lo que hay que explicar —y a lo
que debe hacerse frente— es que el estado que emerge tras la
crisis es un estado menos poderoso, debido a la naturaleza
global de la crisis y a la limitada eficacia de los instrumentos
tradicionales de la política económica.

En el curso de los últimos años los estados han cometido
grandes errores de política monetaria y presupuestaria. El
incremento del efecto de apalancamiento en la economía
mundial es imputable más al fracaso de la política macroeconómica, especialmente de la política monetaria
norteamericana, que a un fallo de los mercados, cuyo único
error ha sido reaccionar como era previsible a las incitaciones
de la política. Fue el estado el que incitó a los bancos a
desarrollar sus créditos subprimes, ya con la administración
Clinton en 1999, presionada por las asociaciones que
denunciaban el carácter discriminatorio de los préstamos
hipotecarios. En Francia, unas semanas antes de que se
desatara la crisis, tanto los parlamentarios de la izquierda como
los de la derecha, discutían una proposición de ley sobre el
acceso universal al crédito. Interesa subrayarlo para poner de
manifiesto que también las decisiones públicas, y no sólo las
decisiones de los actores en el mercado, están dictadas por
unas agendas electorales de corto plazo y con un gran riesgo
de convertirse pronto en algo incoherente.
Se dice con frecuencia que la crisis se ha debido a una
insuficiencia de regulación financiera, pero se olvida que tan
mala es una falta de regulación como una mala regulación. No
podemos perder de vista el hecho de que los bancos han
tomado el camino de la titulización porque les incitaba a ello
una regulación que no imponía ninguna exigencia de capital
sobre ese tipo de créditos, fuera la que fuera su calidad,
mientras cargaba pesadamente en capital los créditos
registrados en los balances de los bancos, especialmente los
créditos de peor calidad como las subprimes. Los reguladores
parecen no haber tenido suficientemente en cuenta que el
sistema bancario puede ser afectado tanto por la explosión de
riesgos exteriores a los balances como por la de los riesgos
interiores a los balances, una vez que esta explosión sobrepasa
una cierta amplitud y adquiere una dimension sistémica. La
regulación bancaria se ha revelado como algo ineficaz debido a
su naturaleza microprudencial, es decir, que toma en cuenta el riesgo vinculado al insolvencia de una entidad bancaria, pero no
la insolvencia del sistema bancario en general.
Este me parece ser el principal fallo de la política ante una
crisis de carácter global: el gran error de los estados ha sido
olvidar su responsabilidad en materia de riesgos sistémicos. El
sistema político, absorbido por los riesgos sociales más
inmediatos, ha incumplido sus responsabilidades en materia de
supervision y prevención de riesgos sistémicos, que había
delegado en otras instancias a quienes no corresponde esa
responsabilidad, como el mercado o las autoridades
independientes.
Probablemente estemos saliendo de la era del estado de
bienestar entendido como aquel estado cuya única fuente de
legitimidad era la redistribución y entramos en otra nueva en la
que tan importante al menos es la prevención de riesgos
sistémicos. La crisis nos está haciendo descubrir que la
protección contra los riesgos sistémicos es tan decisiva como la
lucha contra las desigualdades sociales y que esto sólo es
posible si se cumplen aquellos deberes. Para esta nueva tarea
carecen de utilidad tanto el programa de disolución neoliberal
de los estados como el intervencionismo clásico
socialdemócrata; de lo que se trata es de salvar una de las
instancias más importantes de configuración de la voluntad
política pero en un contexto global que exige otras estrategias.
La recomposición a la que nos va a obligar la crisis incluye
una renovación global del papel de los estados para devolverles
los márgenes de maniobra que han ido perdiendo. El debate
entre partidarios y detractores distrae la atención del problema
fundamental: no es una cuestión de más o menos estado, ni
siquiera de reforma del estado, sino de redefinición de sus
misiones en una sociedad del conocimiento global, es decir, en
un mundo en el que la soberanía está avocada a la impotencia
y en el que los poderes públicos no tienen más conocimientos
que los actores a los que deben regular. Si no reflexionamos
nuevamente en este contexto sobre las finalidades de la política
—para las cuales el estado no es más que un medio— seguiremos impediendo que el estado cumpla las misiones que le son propias.
2. Ser más inteligentes que la crisis
Hablamos mucho de la sociedad y la economía del conocimiento
y tal vez no hayamos caído en la cuenta de que, para estar a la
altura de sus desafíos, nos hace falta ser, por así decirlo, más
listos que los problemas que plantea. La verdad profunda de
esas denominaciones —sociedad del conocimiento, economía
del conocimiento— no es otra que la advertencia de que en el
origen de nuestros problemas hay un fracaso cognitivo y el
mejor instrumento para superarlo es aprender de ellos,
desarrollar el saber correspondiente.
En la sociedad del conocimiento necesitamos formas de
gobierno que gestionen adecuadamente el saber. Hemos
prestado una gran atención a la importancia que el
conocimiento tiene en nuestras sociedades, pero no hemos
reparado tanto en las consecuencias ambivalentes de la
producción del conocimiento, por ejemplo, en el sistema
financiero global a la hora de gestionar los riesgos económicos.
En este contexto habría que encuadrar la crisis actual, que
responde a un desajuste entre la capacidad de innovación de
los mercados financieros y nuestra capacidad colectiva de
configurarlos inteligentemente. Mientras que los mercados
financieros han crecido espectacularmente durante las últimas
tres décadas, las expectativas sociales en relación con la
regulación pública de estos mercados han experimentado un
avance muy pobre. La innovación financiera está siempre al
menos un paso por delante de la reglamentación. Hay una
asimetría entre el conocimiento privado y el conocimiento
público. La aceleración de la producción de conocimiento en las
finanzas globales contrasta con la escasa capacidad de las
instituciones reguladoras.
Las innovaciones financieras han sido impulsadas por dos
fuerzas. De una parte, el entorno extremadamente competitivo,
en el que cada institución financiera trata de obtener una
ventaja, aunque sea temporal, sobre sus rivales. La segunda
fuerza procede de las modificaciones del entorno regulatorio
doméstico e internacional. En ocasiones, incluso antes de que la
nueva regulación estuviera puesta en marcha, las instituciones
financieras buscaban modos de escapar o creaban nuevos
productos que les permitían esquivarlas. Todo ello ha creado
una “dialéctica regulatoria” consistente en que unos intentaban
controlar y otros escapar de ese control. Además, había una
asimetría en cuanto a la información que ponía constantemente
a los reguladores en una constante desventaja. Los reguladores
apenas han podido anticiparse a las tendencias y se han tenido
que contentar con poner un cierto orden en los cambios que ya
se habían producido.
La política y el derecho no sólo son incapaces de
contrarrestar la desterritorialización de los mercados mediante
el desarrollo e implementación de normas vinculantes
globalmente, sino que también están perdiendo “competencia
cognitiva” (Nonet / Selznick 1978, 112) para estar a la altura
de la innovación económica. Un ejemplo de ello puede
encontrarse en la ambivalencia de la reglamentación financiera.
Diversos estudios empíricos han advertido que algunas medidas
políticas y legales han agravado los problemas, como es el caso
de los acuerdos de Basilea, cuya naturaleza pro-cíclica es ahora
evidente. Las disposiciones acerca de fondos propios inducen a
la expansion del crédito en los periodos favorables y a su
restricción en los momentos malos. Estas regulaciones no sólo
han contribuido a la expansión de los productos derivados que
están en el origen de la crisis actual, sino que también han
incrementado la inestabilidad del mercado crediticio. De hecho,
ya se han alzado diversas voces que advierten de que tales
disposiciones, en la actual coyuntural económica, deberían ser
reconsideradas.
El Acuerdo de Basilea del año 1988 llegó por primera vez a
establecer unos principios de supervisión bancaria de alcance internacional, cuyo núcleo consistía en que los bancos
aseguraran con una cantidad adecuada el riesgo de sus
préstamos con su propio capital. Esto era un procedimiento
para enfrentarse preventivamente a las posibles crisis que
tuviera su origen en la desconfianza entre los bancos. A la
pérdida de confianza se respondía mediante un criterio “capital
adecuado”. Esta “capital requirements directive” se basaba en
la experiencia de que las instituciones financieras están
infracapitalizadas, si tenemos en cuenta los riesgos de liquidez,
de crédito y de operaciones a los que están expuestos en un
sistema financiero cada día más globalizado. Aunque este
acuerdo fue un éxito en cuanto a la unificación internacional de
las normas, enseguida se puso de manifiesto que era un cálculo
demasiado estático del riesgo. El sistema global reaccionó a
esta imposición con una serie de innovaciones financieras.
Nuevos instrumentos y métodos financieros como los productos
derivados no eran tenidos en cuenta en ese modelo. Si había
regulaciones para las operaciones crediticias de los bancos, no
existían métodos eficaces para calcular los llamados “riesgos de
mercado” que surgían especialmente en los productos
derivados.
Por definición toda crisis financiera conduce a la
constatación de una insuficiencia de capital en las instituciones
concernidas. Pero es ilusorio pensar que las exigencias en
materia de capital pueden constituir una protección eficaz
contra la crisis sistémica. Ninguna institución financiera está en
condiciones de proveer suficiente capital para hacer frente a
una crisis sistémica. La búsqueda del menor riesgo a cualquier
precio, sea haciendo salir los riesgos del balance de los bancos
(mediante la titulización y los productos derivados) o mediante
exigencias de capital cada vez más elevadas, tiene unos efectos
indirectos incontrolables sobre el sistema financiero, al que se
terminan exportando irresponsablemente los riesgos. Todo esto
no hace sino poner de manifiesto la naturaleza intrínsecamente
sistémica de los riesgos a los que se enfrentan las instituciones
bancarias, riesgos que deben ser abordados de otra manera.
Los acuerdos de Basilea II, en 2004, constituyeron
precisamente un intento de sustituir ese control estático y
cuantativo por un acuerdo institucional más flexible a través del
principio de “aprovisionamiento dinámico” que permitiera
contrarrestar los efectos pro-cíclicos en los cálculos de
adecuación de los fondos propios. Se hizo también desde la
experiencia de que, en última instancia, no hay regulación
eficaz sin una cooperación más intensa con los “regulados”. La
actual crisis económica ha puesto de manifiesto la insuficiencia
de estas disposiciones, pero nos ha permitido avanzar en la
comprensión del marco que se requiere para una regulación
inteligente del sistema financiero. Es difícil aventurar cuándo y
cómo se producirá un nuevo acuerdo, pero no cabe duda de
que deberá constituir un ejercicio de inteligencia adaptativa y
realizarse en un marco de cooperación.
No es exagerado decir, por tanto, que entre las causas de
la crisis hay un fracaso cognoscitivo. ¿Por qué razón el sistema
financiero aparece como más inteligente y dinámico que el
mundo de la política y el derecho? Pues fundamentalmente
porque la economía tiene una actitud cognitiva, flexibilidad y
una enorme capacidad de aprendizaje, mientras que la política
y el derecho están acostumbradas a un estilo normativo, que se
traduce en una tendencia a dar órdenes allí donde tendrían que
aprender. La política y el derecho tienden a reaccionar de
manera normativa frente a las decepciones, mientras que la
estructura de expectativas que dirige las operaciones de la
economía en general, y del sistema financiero en particular, se
caracteriza por una predominancia de las expectativas
cognitivas, adaptativas y abiertas al aprendizaje. Por eso la
economía y el sistema financiero van por delante tanto en lo
que se refiere a la definición de los problemas como a la
formulación de los modos de enfrentarse a ellos.
La complejidad y la velocidad de la innovación financiera
han situado a los bancos y a las instituciones aseguradoras en
una posición de liderazgo cognoscitivo. El proceso de
debilitación de la autoridad del estado en materia de cuestiones
financieras es bien conocido: “donde los estados fueron señores
de los mercados, son ahora los mercados quienes, en muchas
cuestiones cruciales, dominan a los gobiernos de los estados”
(Strange 1996). Las autoridades públicas han quedado detrás
en cuanto a sus capacidades técnicas y de saber experto. Si los
reguladores y los supervisores no pueden estar a la altura de
tales innovaciones no podrán regularlas efectivamente
(Steinherr 1998).
Esta es la razón por la que puede afirmarse que no habrá
solución verdadera a la crisis mientras los actores públicos no
sean capaces de generar el saber necesario. Hasta ahora, el
énfasis sobre el papel de los estados y de la jerarquía como
medio de control ha impedido prestar atención a los aspectos
cognitivos y cooperativos de la gobernanza. No se puede
ejercer la responsabilidad de la supervisión y la regulación si no
se dispone del saber correspondiente, que permita comprender
los nuevos instrumentos financieros y alertar a los operadores
sobre sus riesgos específicos. Para tener un sistema financiero
sano es esencial que las autoridades de tutela y los inversores
dispongan de información que les permita evaluar
correctamente los riesgos, algo de lo que han sido incapaces en
la actual crisis.
No se trata de prohibir la innovación financiera, pues esta
es legítima y puede hacer grandes servicios a muchos sectores
de la economía. No son los instrumentos financieros los que
han provocado la crisis sino la utilización que de ellos se ha
hecho. De lo que se trata es de impedir el abuso y exigir su
trasparencia, lo cual evidentemente no será fácil puesto que la
innovación se presentará en los próximos años bajo formas que
no se puede prever. El objetivo debe ser corregir las practicas
peligrosas e inaceptables sin suprimir las innovaciones útiles
para la colectividad. Esta función es especialmente difícil, ya
que en los últimos años han ido adquiriendo una gran
significación ciertos tipos de riesgo que no pueden ser
manejados con los tradicionales instrumentos económicos y
políticos.
Y es que para entender los actuales problemas de
gobernanza del mercado financiero global hay que considerar las características y consecuencias de la producción del
conocimiento en el sistema financiero y la relevancia del
conocimiento para la política. Estas nuevas situaciones nos
plantean interrogantes para responder a los cuales son de
escasa utilidad las viejas soluciones que estaban asociadas o
bien a la primacía del mercado o bien a la intervención directa y
unilateral de los estados. Si las soluciones han de ser
innovadoras es porque los problemas son inéditos. ¿Qué nuevas
formas de gobernanza corresponden a la creciente
desterritorialización y autonomía de las transacciones
financieras? ¿Cuáles serán las instituciones y los sistemas de
regulación apropiados para un mundo de innovación financiera
y de globalización? ¿Cómo superar las dificultades de la política
a la hora de configurar una gobernanza mundial e intervenir
con eficacia en los procesos de globalización? La politica tiene
que decidir, en definitiva, si aspira a desempeñar esa función o
se contenta con el papel de víctima.
3. La construcción económica de la confianza
La actual crisis económica pone de manifiesto una pérdida
sistémica de la confianza que revela hasta qué punto es frágil la
arquitectura de la confianza en la economía del conocimiento. Y
es que la confianza es fundamental en la economía y,
especialmente, en los mercados de valores. Los inversores
confían en que los balances sean correctos, que los analistas
informen y las autoridades supervisoras sean competentes; los
pequeños inversores confían en los grandes inversores, cuyo
modo de gestionar los fondos generalmente no conocen; se
supone que en el sistema hay suficientes controles y que
actuan con independencia de los intereses o las preferencias
personales de quienes desempeñan esa función; de las
agencias de rating y de los auditores se espera no sólo que
valoren sino que estén especialmente atentos a cualquier
problema relevante para el sistema; deben dar la alarma cuando los acreedores se hacen insolventes o cuando las
empresas presentan datos inexactos en sus balances. Por eso
el fracaso de las agencias de rating es uno de los aspectos más
inquietantes de esta crisis.
La desconfianza actual puede ser interpretada como una
reacción de los inversores contra un sistema financiero opaco,
cuya magnitud no terminan de comprender. “La complejidad
matemática de las innovaciones y trasacciones financieras ha
sobrepasado no solo la capacidad de los reguladores para
seguirlas (mucho más la de control a priori) sino también la
capacidad de muchas empresas para entenderlas” (Cerny 1994,
331). La economía no es, ciertamente, una realidad simple,
pero cuando la complejidad inevitable se transforma en
opacidad sospechosa, los actores se bloquean y los mercados
dejan de funcionar.
La crisis de confianza es conjurada apelando a unas
medidas políticas y jurídicas que puedan restablecer la
confianza de consumidores y los inversores. Ahora bien,
aunque la intervención de los presupuestos públicos haya
permitido evitar una espiral de pánico, la conducta de los
actores económicos sigue siendo negativa y continúa habiendo
una desconfianza que bloquea el mercado crediticio. Lo que
todo ello pone de manifiesto es que la dificultad de controlar los
procesos es uno de los problemas fundamentales del gobierno
de las sociedades globales del conocimiento.
¿Por qué la confianza es necesaria e inevitable en una
sociedad compleja? De entrada, porque en una economía
avanzada la confianza en la estabilidad del valor del dinero no
la proporciona el conocimiento de las personas. Se trata de una
confianza en el sistema, que es condición indispensable para
actuar económicamente en la inseguridad del futuro. En la
medida en que se invierte dinero en países a los que no se ha
viajado, o se presta a empresas cuyas personas y productos no
se conoce, crece la necesidad económica de certezas
sistémicas. Todo el saber de los inversores y de los bancos no
es suficiente para valorar las posibilidades de crédito a partir
únicamente de la propia observación; se necesita el saber de un tercero y por eso las instituciones de crédito recurren a
observaciones externas. El riesgo ya no se refiere solo a los
componentes individuales de un sistema, entendido además
como mecánico y en el que rigiera una perfecta división del
trabajo, sino al modo de operar del sistema en su conjunto, en
virtud del cual determinados riesgos concretos, a causa de su
interconexión, podrían desembocar en una desestabilización
sistémica (Willke 2001, 9).
Es ya un lugar común afirmar que las sociedades
contemporáneas se caracterizan por la ampliación tanto de sus
espacios de posibilidad como también de sus riesgos. Los
riesgos son de tal naturaleza que no permiten ninguna
alternativa entre el riesgo y el no riesgo. Buena parte de las
decisiones económicas tienen consecuencias que soprepasan el
ámbito de lo pronosticable. La interdependencia y complejidad
económicas hace especialmente difícil calcular las
consecuencias de las decisiones y los riesgos. La dinámica
propia de los mercados obliga a tomar decisiones en orden a un
futuro que se mantiene como algo intransparente (Nassehi
1997, 339). También la prevención tiene sus riesgos, sobre
todo cuando es redundante (Wildavsky 1988). De entrada,
dificulta una reacción proporcionada con respecto a los nuevos
riesgos, dado que reduce las oportunidades de aprender en el
trato con nuevos riesgos. La lógica de la prevención colisiona
con la lógica de la innovación. Si la primera trata de excluir
todo lo que sea posible los errores, la segunda consiste en
experimentar continuamente con nuevas posibilidades. La
innovación es un proceso que entiende los errores como
oportunidades de aprendizaje.
En este contexto, los tradicionales mecanismos de
valoración y control no están en condiciones —o sólo de manera
muy limitada— de absorber la inseguridad. La economía del
conocimiento pone de manifiesto hasta qué punto dependemos
del saber de los demás y por qué la confianza es un recurso del
que no podemos prescindir, aunque pueda fallar. Por esta razón
el fenómeno de la confianza es cada vez más objeto de
atención. La inabarcabilidad social hace que la confianza sea un recurso tan escaso como importante. La confianza se convierte
en un asunto de gran relevancia a medida que aumenta la
dimensión de no-saber a la que debemos enfrentarnos. Aquí se
hace valer esa idea de Luhmann de que la confianza es un
mecanismo de reducción de la complejidad social (1989). La
confianza permite tolerar una mayor complejidad e
incertidumbre; responde a la necesidad de mecanismos de
producción de seguridad para compensar la ausencia de un
cálculo racional cierto en la medición de los riesgos.
Por esta razón cada vez resultan más importantes las
organizaciones que estructuran las inseguridades y ayudan en
la toma de decisiones. Las agencias de rating responden
precisamente a esta demanda de construccion de la confianza,
de aquellas “infraestructuras de la seguridad” (Hammer 1995)
que proporcionan confianza, calculabilidad y protección. Las
agencias de rating proporcionan valoraciones acerca de la
fiabilidad de los deudores posibilitando así mayores primas de
riesgo. Por eso se las ha podido definir como “guardians of
trust” (Shapiro 1987, 645) e incluso como “quasi regulatoryinstitutions” (Sinclair 1999, 159). Responden a la creciente
demanda de mecanismos basados en el conocimiento que
permitan hacer frente a los riesgos del sistema financiero
global. Como dice Michael Power (1997, 123), la sociedad
actual es sólo superficialmente una sociedad de la
desconfianza. La economía no sólo requiere una mayor
necesidad de confianza, sino que también necesita unas
“desconfianzas que generan confianza”. Las auditorías y los
correspondientes certificados contribuyen así a configurar la
confianza y facilitan la adopción de las decisiones económicas.
Las agencias de rating transforman la contingencia
indeterminada en complejidad estructurada y manejable. Con
su asesoramiento acerca de la probabilidad de los impagos, las
agencias califican la indeterminación y la traducen en una
combinación de letras que puede ser fácilmente entendida. De
todas maneras, conviene no olvidar que, del mismo modo que
la regulación produce inevitablemente sus propios riesgos, las
agencias de rating, al facilitar la gestión de las inseguridades económicas, aumentan también la velocidad de las
transacciones financieras.
En cualquier caso, está claro que debemos mejorar los
modelos de determinación del riesgo. En una economía global
del conocimiento los acontecimientos futuros no pueden ser
controlados con unos mecanismos que son estáticos y
cuantitativos. Instrumentos tradicionales como el balance, que
han proporcionado tradicionalmente racionalidad, cálculo y
credibilidad, han perdido buena parte de su eficacia;
instituciones que han venido desempeñando funciones de
control apenas están en condiciones de suministrar un saber
cierto que pueda ponerse al servicio de la regulación. La
cuestión de la racionalidad del riesgo sigue siendo uno de
nuestros principales desafíos, es decir, el problema de saber
cuáles son los instrumentos cognitivos y operativos de los
bancos, las agencias de rating y las autoridades supervisoras a
la hora de gestionar los actuales riesgos del sistema financiero.
Hemos de mejorar los instrumentos de ponderación de
valores y riesgos en unos momentos en los que, desde el punto
de vista objetivo, la capacidad de supervisión ha disminuido en
los últimos años en virtud del aumento de los productos no
sujetos a balance, los llamados “knowledge assets”, como
patentes, software, alianzas estratégicas, etc. (Boisot 1999;
Litan / Wallison 2000). Cada vez es más relevante la
cuantificación de bienes intangibles, cuya indeterminación pone
en cuestión la validez de las actuales valoraciones. Y desde el
punto de vista temporal, partimos de la dificultad de que la
aceleración de la producción del saber “desfuturiza” el
accounting y le quita valor. Cada vez es más difícil sacar
conclusiones desde el pasado hacia el futuro, especialmente en
campos como las tecnologías de la información o los servicios
financieros. La competencia no sólo obliga a una permanente
revision de los productos y servicios, sino que conduce
paralelamente a que el saber experto reduzca su tiempo de
validez. 4. El principio de responsabilidad
La idea de un mundo interconectado, que nos ha servido como
lugar común para designar la realidad de la globalización,
implica, en principio, un mundo de responsabilidad escasa,
cuando no difusa o abiertamente irresponsable, sobre el que no
puede establecerse ningún control y del que nadie se hace
cargo. La interconexión significa, por una parte, equilibrio y
contención mutua, pero también alude al contagio, los efectos
de cascada y la amplificación de los desastres, como es el caso
de la actual crisis financiera. El mundo interconectado es
también ese “mundo desbocado” del que hablaba Giddens a la
hora de calificar los aspectos menos gratos de la globalización
(2002).
La actual crisis económica es, en última instancia, una crisis
de responsabilidad y el procedimiento que mejor lo ha
representado ha sido la extensión de productos financieros
como la titulización, que traducían la voluntad de desplazar los
riesgos hacia el infinito, es decir, aceptar riesgos sin querer
asumir las consecuencias. Eso es lo que he denominado antes
“riesgos sin riesgos”. Se ha producido así una verdadera
perversion de la función de crédito, la más esencial de todas las
que llevan a cabo los bancos. Estos han construido líneas de
productos y combinaciones de valores que proponían a unos
inversores cada vez más ávidos de rentabilidad. Vistas las
cosas con la comodidad de la retrospectiva, la máquina de
enriquecerse estaba en marcha y nadie sabía pararla. La crisis
ha puesto así de manifiesto que la globalización financiera es
mucho más frágil que la globalización comercial.
La titulación ha actuado como un mecanismo global de
irresponsabilización, que diseminaba y disimulaba a la vez los
riesgos, haciendo opacos los mercados. Este y otros productos
financieros permitían evacuar o neutralizar los riesgos de las operaciones de préstamo transfiriendo la carga hacia los
mercados de naturaleza especulativa. La opacidad de los
mercados impedía el control y toleraba riesgos excesivos,
títulos opacos cuyos riesgos nadie era capaz de evaluar. El
desarrollo de nuevos instrumentos financieros exóticos y no
líquidos; el aumento de los productos derivados cada vez más
complejos; el hecho de que muchas instituciones financieras
sean opacas o poco reglamentadas han contribuido a la falta de
transparencia. Esta opacidad ha destruido la confianza de los
inversores. La dificultad de evaluar los precios, los riesgos o la
toxicidad se ha transformado en incertidumbre general.
Todo ello no hubiera sucedido si, al mismo tiempo, no
hubiera habido una dejación de responsabilidad por parte de los
estados, de los bancos centrales y las instituciones financieras
mundiales. Los dirigentes económicos y financieros han
cometido el error de confiar absolutamente en la capacidad
autorreguladora de los mercados financieros y han aceptado
esta irresponsabilidad de los mercados de crédito, sometidos al
mismo modelo de comportamiento que el que funciona en las
bolsas. A esto se han añadido unas operaciones de rescate que
serán inevitables pero que no van a servir para promover las
conductas responsables. Se han beneficiado de esas medidas
aquellos actores económicos que pueden asumir riesgos
excesivos sin tener que sufrir las consecuencias en virtud de las
catástrofes en serie que su quiebra podría producir en el resto
de la economía.
La crisis nos exige construir una nueva responsabilidad
financiera, algo que se llevará a cabo más a través del control y
la supervisión que mediante la regulación normativa. Nuestros
dirigentes deberían comprender que les corresponde poner a
los grandes actores económicos y financieros cara a sus
responsabilidades: responsabilidad de los prestamistas,
limitando la titulización, es decir, la opacidad de los riesgos en
el mercado de los productos derivados, de manera que las
deudas no sean instrumentos de especulación; responsabilidad
de los accionistas, reservando el derecho de voto a quienes se
comprometen establemente con la empresa para permitirle llevar una verdadera estrategia; responsabilidad de los estados
que se deben entender sobre un sistema de paridades estables,
impidiendo así las oscilaciones violentas de divisas,
desconcertantes para los agentes económicos.
Así pues, nos hace falta construir nuevos acuerdos de
responsabilidad. Pero conviene no perder de vista que estos
compromisos han de conseguirse en medio de una red cada vez
más densa de dependencias, donde las obligaciones pierden
visibilidad y nitidez. Al mismo tiempo, un mundo de crecientes
interdependencias aumenta también el número de
consecuencias de las acciones que no resultan fáciles de
imputar. No deberíamos dejarnos seducir por la tentación de
simplificar la realidad y personalificar en exceso la
responsabilidad. La crisis actual no es imputable ni a los
paraísos fiscales ni a las remuneraciones de los directivos,
contrariamente a la crisis de 2001-2003, en la que esas
remuneraciones jugaron un papel determinante en la formación
de la burbuja de las empresas digitales. Por el hecho de que la
crisis nos haya permitido descubrir el exceso de ciertas
remuneraciones no hay que pensar que dicho exceso es la
causa de la crisis. Por eso mismo, el hecho de que los estados
puedan limitar esas remuneraciones en las empresas que
salven de la quiebra no debería llevarnos a pensar que el nivel
anterior de esas remuneraciones era la causa de la dificultad de
las empresas y que en adelante, gracias a esa simple medida,
no volverán a producirse.
Este conjunto de circunstancias y otras similares justifican
la denominación de “irresponsabilidad organizada” (Beck 1988)
a la hora de calificar a nuestras sociedades, aunque también
cabe preguntarse si no se trata más bien de una falta de
organización, de que no hemos sido capaces de organizar
socialmente la responsabilidad a la vista de que algunas de
esas dinámicas contradicen claramente muchos de nuestros
derechos y nuestros deberes. La debilitación del sentido de
responsabilidad no es una cuestión que pueda achacarse
únicamente a los políticos o a la desafección ciudadana, sino
que resulta más bien de esa mezcla de debilidad institucional y fatalismo que caracteriza a nuestros compromisos
democráticos. Se pueden organizar muchas cosas para
identificar la responsabilidad y transformar dinámicas ciegas en
procesos gobernables.
La dificultad procede, en última instancia, de que han
cambiado las condiciones en las que se pensaba y ejercía la
responsabilidad social. Tenemos por delante la tarea de
concebir y articular una forma de responsabilidad compleja
(Innerarity 2009, 118). El problema estriba en cómo
representar esa responsabilidad en un momento en el que ha
perdido evidencia la relación entre mi comportamiento
individual (como prestamista, consumidor, accionista, votante o
cliente) y los resultados globales. La ilustración de esta nueva
articulación entre lo propio y lo común sólo se conseguirá si
desarrollamos un concepto de responsabilidad que haga justicia
a la actual complejidad social y corresponda a nuestras
expectativas razonables de conseguir un mundo que pueda ser
gobernado, del que nos hagamos cargo.
5. La inteligencia cooperativa
La mayor forma de inteligencia social, la más requerida
actualmente por nuestros principales desafíos (no solo el
económico, también los que se refieren a las amenazas
ecológicas, la seguridad o los desequilibrios sociales), es, sin
duda, la inteligencia cooperativa. Esta cooperación es
especialmente importante en unos momentos en los que el
sistema financiero ha perdido casi por completo su referencia
territorial y, por tanto, se ha liberado de los marcos estatales
de regulación y control (O’Brian 1992). Una de las principales
dificultades de la gobernanza financiera procede precisamente
de que ni el sistema legal ni el politico siguen el ritmo del
sistema financiero global, ya que derecho y política apenas se
conciben más allá de la forma del estado nacional. Los estados
sólo son capaces de concebir su inserción en la globalización bajo la forma de un juego de suma cero, conflictivo por
definición, y únicamente aceptable en un cuadro estrictamente
inter-estatal. Pero el marco interestatal es incapaz, por
insuficiente, de tratar eficazmente una crisis global y, de
manera más general, de prevenir los desequilibrios económicos
y financieros globales. Una cosa son las respuestas
coyunturales a la crisis que los estados puedan acometer y otra
la articulación de un nuevo orden económico justo e inteligente.
El marco de referencia de los estados es claramente insificiente
para lograr esto segundo. Si queremos apuntar en la dirección
de este ambicioso objetivo no tenemos más remedio que
superar esa desproporción entre la dimensión mundial de los
problemas y la impotente provincialidad de las soluciones, entre
el carácter global de los mercados financieros y el carácter
doméstico de los bancos centrales y las agencias supervisoras.
Cualquier solución pasa por interpretar correctamente el
carácter global de la crisis actual y sacar las consecuencias
correspondientes: los mercados de la titulización y de los
productos derivados se han venido abajo igualmente en todo el
mundo, de la misma manera y por las mismas razones; a la
crisis financiera ha seguido la crisis económica según las
mismas modalidades en casi todos los países; las innovaciones
financieras más críticas han sido conglomerados muy
globalizados en cuanto a su implantación geográfica, su
estrategia financiera y su gestión. La crisis actual no es una
crisis norteamericana que se hubiera internacionalizado
rápidamente en virtud de los vínculos económicos y financieros
que unen a Estados Unidos con el resto del mundo. Es una
crisis global, en el sentido fuerte del término, tal vez la primera
crisis verdaderamente global. Este hecho se verifica al
comprobar que la globalidad ha contribuido a la gravedad de la
crisis. Normalmente las relaciones económicas y financieras
tienden a jugar un papel moderador en las crisis nacionales.
Los movimientos internacionales de capital y las variaciones de
las tasas de cambio permiten atenuar el impacto inicial
derivándolo parcialmente sobre el “resto del mundo”. Pero en el
caso de una crisis global, por el contrario, no hay “resto del mundo” que pueda desempeñar esta función moderadora y la
crisis no puede sino desplegar su lógica interna hasta el final.
De hecho, ya se ha observado que las crisis sincronizadas a
nivel internacional eran más fuertes y más costosas
económicamente que las otras crisis. Esto es aún más cierto
para las crisis globales, en la medida en que no estamos
dotados de instituciones capaces de gestionar esta globalización
y sus riesgos.
No haber entendido lo que significa la globalización de la
economía y el carácter global de la crisis explica muchos de
nuestros errores anteriores y posteriores. La falta de
cooperación ha sido un factor del desencadenamiento de la
crisis. Más grave que los fallos de supervisión financiera en
Estados Unidos o en Europa es la ausencia de una estructura de
coordinación internacional. Los desequilibrios acumulados por
AIG o por Lehmann Brothers han podido alcanzar tales
proporciones porque los controladores han sido incapaces de
intercambiar un mínimo de información. Todavía más asombros
e inquietante resulta el hecho de que esta ausencia de
colaboración no se limita a las relaciones transatlánticas sino
que afecta también a las relaciones entre los controladores de
la Unión Europea y a las relaciones entre controladores de
seguros y controladores bancarios en el mismo país.
Las respuestas a la crisis no han mejorado sustancialmente
esta cooperación escasa. Hasta ahora los estados han
respondido a la crisis con medidas que toman poco en cuenta
su impacto sobre los demás países. Cuando rechazan reconocer
el carácter global de la crisis y la necesidad de un tratamiento
global, los estados asumen una gran responsabilidad en la
prolongación de la crisis. Las reuniones del FMI, del G20 y la
Unión Europea no han conseguido superar el estadio de la
adición de políticas nacionales, dejando a la crisis sin
tratamiento global. Pero conviene no perder de vista que las
políticas poco cooperativas no hacen otra cosa que debilitar
todavía más la economía global. Contra la tentación del
proteccionismo o las soluciones unilaterales debe recordarse
que lo que falló tras la crisis del 29 no fue el mercado sino los estados y su falta de colaboración. La reforma de las normas
financieras y su vigilancia deben llevarse a cabo a nivel
internacional. Aunque la idea de un regulador financiero global
sea de momento poco realista (y tal vez no sea ni siquiera
deseable como tal), la solución a la crisis requiere una mayor
coordinación de las políticas de regulación y supervision
financiera.
En este contexto Europa tiene una ventaja especial debido
a su larga trayectoria de cooperación, en virtud de la cual la
Unión Europea se ha convertido en un marco jurídico y de
responsabilidad democrática que no tiene equivalente a nivel
mundial. Ahora bien, tampoco Europa tiene el tamaño crítico
que sería necesario para erigirse como polo de regulación; su
importancia procede más bien del hecho de que ha conseguido
mutualizar en su seno una parte de las regulaciones
internacionales, lo que la convierte en el actor mejor situado
para llevar esta reforma al nivel mundial. Pese a esta ventaja,
también es cierto que nos encontramos todavía muy lejos de
lograr una sincronización satisfactoria entre los sistemas
politicos, jurídicos y económicos. En Europa, aunque el Banco
Central Europeo desarrolla sus funciones de política monetaria,
las facultades de supervision siguen en manos de los bancos
nacionales. Este marco estatal es claramente estrecho y así lo
han indicado quienes aconsejan la creación de un organismo de
supervision supraestatal (por ejemplo, en el reciente Informe
Larosière y su propuesta de crear un Consejo Europeo de
Riesgos Sistémicos) en estrecha relación con el Banco Central
Europeo, aunque no tenga que ser necesariamente en el seno
de este.
En última instancia, el desafío que se nos plantea es llevar
a cabo una gobernanza inteligente de la economía financiera y
esto exige que revisemos a fondo la función de la política en
una sociedad del conocimiento de manera que gane capacidad
de gobernar los acontecimientos, autoridad supervisora,
comprensión de la complejidad, vision de conjunto, inteligencia
sistémica, competencia estratégica y anticipación. El verdadero
objetivo de la política sería poner en marcha formas de “cooperación cognitiva”, es decir, crear las condiciones para
combinar óptimamente lógicas funcionales heterogéneas,
estructuras de gobernanza y recursos de conocimiento,
promoviendo de este modo procesos de aprendizaje colectivo.
Sólo así podríamos conseguir que las quejas correctas dieran
paso a las soluciones eficaces.
Tenemos que desarrollar un nuevo paradigma para la
regulación y la supervision que no puede ser exclusivamente de
control y sanción; una supervision inteligente, de acuerdo con
la actual lógica de un mundo cada vez más heterárquico e
innovador, no puede llevarse a cabo mediante los tradicionales
instrumentos de la autoridad jerárquica. La regulación
entendida como orden y control, que asignaba una función
esencial a los estados está siendo progresivamente desplazada
hacia las reglas del global accounting. Los acuerdos del GAAP y
los IFRS ponen de manifiesto que la regulación global ya no
puede ser entendida como algo realizable por los estados. Ni
las formas jerárquicas de control, como el puño de acero del
estado, ni la anárquica mano invisible del mercado son
adecuadas para entender las interacciones complejas entre los
diferentes actores que están implicados en el espacio
regulatorio. Un concepto de regulación abierto a formas
heterárquicas de coordinación y cooperación estaría mejor
preparado para articular la relación entre actores mutuamente
interdependientes.
Las formas de regulación basadas en normas son
insuficientes para gobernar la dinámica del sistema financiero
que se ha establecido en la sociedad del conocimiento global.
La regulación legal se enfrenta permanentemente a
innovaciones que no solamente no había previsto sino que
desconoce. Los sistemas politicos y legales tienen que cambiar
porque el sistema financiero permanentemente escapa de la
regulación construyendo nuevos instrumentos y productos.
Mecanismos de coordinación social como la regulación de los
riesgos del sistema financiero han perdido su efectividad. De
ahí que una solución a este problema no pueda alcanzarse con
más regulación a través de reformas de contenido sino con una mejor regulación gracias a los procedimientos entre los que
destaca la posibilidad de participación de los afectados. La crisis
económica va aponer a prueba nuestra inteligencia cooperativa,
tanto en lo que se refiere a pactos locales como a nuestra
capacidad global de cooperación entre los estados, o a la
interacción entre bancos y supervisores con el fin de conseguir
un modelo innovador de supervision bancaria.
La cooperación se ha convertido en un nuevo paradigma
para resolver crisis y conflictos en un momento en que revelan
los límites del mercado y del estado, es decir, tanto las
pretensiones de que la evolución espontánea, desregulada, de
la economía se desarrolle conforme a una racionalidad
satisfactoria como de quienes confiaban ese suplemento de
racionalidad a una dirección jerárquica y controladora sobre los
mercados. Me atrevería a formularlo así: el nuevo escenario de
la discusión no es el que enfrenta a liberales y
socialdemócratas, al mercado y al estado, sino la deliberación
en torno a qué tipo de cooperación es más apropiada para
resolver los problemas a los que tenemos que enfrentarnos.
Seguramente estamos muy lejos de encontrar un equilibrio
entre ambos extremos; tal vez la manera de articular esas dos
posibilidades irá variando a lo largo de la historia y en unos
momentos se requerirá liberar la iniciativa, mientras que en
otros será necesario fortalecer la regulación. Lo que es seguro
es que todo ello no se podrá realizar con éxito más que en el
contexto de lo que podríamos llamar una racionalidad
cooperativa, es decir, mediante procedimientos de gobernanza
que articulen previsión, confianza y responsabilidad. Y esto es
algo que sólo se puede hacer en la medida en que
fortalezcamos nuestro sentido de lo público y común, desde los
espacios domésticos hasta las dimensiones globales de nuestra
común humanidad.
La crisis económica y financiera ha puesto de manifiesto
una vez más que el estado sólo (incluso el más poderoso) no
tiene la dimensión crítica en la era de la globalización, que la
lógica actual de competitividad internacional entre los estados
es incompatible con el tratamiento de los problemas globales y que por eso mismo debemos avanzar hacia un modelo de
cooperación. Es un cambio de paradigma profundo ya que
estamos habituados a pensar en un mundo multipolar, es
decir, un mundo de relaciones de fuerza no cooperativas.
Vivimos en un mundo que no puede ser dejado a su suerte,
a la mera evolución, si es que no queremos pagar el enorme
precio que ello supone en términos de injusticia, degradación
del medio ambiente e inseguridad, pero que tampoco puede ser
dirigido jerárquicamente, de manera unilateral o confiando en
un control que se ha demostrado ineficaz. La verdadera
respuesta es la construcción, a todos los niveles, de inteligencia
cooperativa, en un momento en el que se nos plantean desafíos
que no puede resolver nadie aisladamente, ni solo el mercado
ni solo el estado, ni los supervisores ni los supervisados, ni un
estado al margen de los otros, ni el proteccionismo de corto
plazo. Por eso me permito concluir sentenciando que nunca
como hasta ahora estuvo tan requerida la inteligencia y la
voluntad de cooperación. BIBLIOGRAFÍA:
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