Por Ginés de Rus, Javier Campos, M. Pilar Socorro y Jorge Valido

Una de las funciones del economista que genera una mayor rentabilidad social es ayudar en la selección de políticas públicas. Su contribución – la evaluación económica de las mismas – consiste en estimar el efecto neto sobre el bienestar social de la intervención examinada antes de que esta sea aprobada, ya sea una nueva regulación medioambiental, inversiones en infraestructuras, o un programa educativo o sanitario. La tarea no es fácil, pero renunciar a ella por su dificultad, o sustituirla por sucedáneos como los estudios de impacto, aumenta la discrecionalidad del político en las decisiones de asignación del gasto público y en la elección de cualquier otra intervención que modifique variables esenciales que acaban afectando al bienestar social.

La evaluación económica ex ante o, en otras palabras, el análisis coste-beneficio (ACB) es, en su acepción más genérica, la plasmación de la manera de pensar del economista o, definido como herramienta, la comparación cuantitativa de beneficios y costes sociales de una política comparada con contrafactual. El ACB es la metodología utilizada por los gobiernos de los países más avanzados y agencias supranacionales. Hay manuales de evaluación disponibles (véanse por ejemplo los del BEI, el ADB o la Comisión Europea) que contienen reglas sencillas de medición a partir de cantidades, precios y costes iniciales. También nos proporcionan valores de referencia para los parámetros más utilizados (por ejemplo, el valor del tiempo o el de una vida estadística) y algunas elasticidades (procedentes de estudios econométricos previos) que permiten proyectar los efectos de los cambios en las variables afectadas por la intervención.

Es evidente que los costes y beneficios de algunas actividades son más sencillos de valorar que los de otras; en el caso de las infraestructuras y servicios de transporte, por ejemplo, el ACB se ha desarrollado de manera extraordinaria, generándose un sólido cuerpo teórico y empírico que permite evaluar con cierta garantía una gran cantidad y variedad de proyectos y políticas (aquí).

En diferentes posts anteriores (véase aquí, aquí, aquí, o aquí, entre otros) hemos tenido la ocasión de discutir tanto las ventajas como las limitaciones del ACB, resaltando la necesidad de plantearlo en permanente búsqueda de un compromiso entre reglas sencillas (es decir, fáciles de aplicar y de explicar a los políticos y a la sociedad en su conjunto) pero que al mismo tiempo estén respaldadas por fundamentos teóricos que justifiquen los atajos que se toman para la medición. Dichos fundamentos teóricos minimizan los riesgos de obtener resultados espurios, provocados por dobles contabilizaciones, o por incluir o ignorar efectos en otros mercados afectados por distorsiones significativas.

En esta entrada queremos subrayar la importancia de partir de un marco analítico que permita utilizar dichos atajos razonables en la comparación con otras intervenciones que compiten por la utilización de fondos públicos. En este sentido, hay que insistir en que la evaluación económica de políticas públicas no debe confundirse con los estudios de impacto, como pueden ser la medición de efectos sobre el valor añadido bruto, el empleo, o el efecto multiplicador en la economía. Este no es el objetivo del ACB. Con el ACB buscamos el efecto neto en el bienestar social de una intervención que tendrá efectos en la utilidad de un conjunto amplio de individuos, heterogéneos en preferencias, en renta, afectados a lo largo de diferentes momentos en el tiempo y sometidos a shocks estocásticos que modifican la utilidad obtenida por cada individuo, y en cada periodo, de manera diferente. Un reto nada trivial porque hay que realizarlo situados en el presente, respetando las preferencias individuales y, entre otros retos, valorando bienes para los que no hay mercado. Todo esto sujeto a la disponibilidad de datos.

En un libro reciente, fruto del trabajo metodológico realizado por los autores de este post para la AIReF, con la colaboración de FEDEA e IVIE, y financiación de la Comisión Europea,[1] tomamos como punto de partida un sencillo modelo del que se extraen los criterios y reglas de medición de los beneficios y costes de intervenciones en los mercados de transporte. Posteriormente, aplicamos esta metodología a la evaluación de inversiones ferroviarias (aquí) y a una política de subvenciones al transporte aéreo (aquí y aquí). También analizamos la relación entre la fijación de precios y la inversión en el contexto de la evaluación económica (aquí), y en sus consecuencias para la configuración de equilibrios irreversibles a largo plazo que no serían óptimos con otros sistemas de tarificación.

La idea central que motiva esta entrada es insistir en que la base teórica del ACB no es otra que el equilibrio general y la economía del bienestar, además de la utilización concienzuda de técnicas econométricas. A veces se contrapone, erróneamente, el ACB con los modelos computables de equilibrio general (CGE), aunque en realidad los dos se nutren de la misma base conceptual y analítica. Lo único que hay que hacer es utilizarlos correctamente porque ambos métodos tienen sus limitaciones dependiendo de para qué se utilizan y con qué intención (aquí). Para muchas intervenciones, el ACB es suficiente y menos costoso que construir un modelo CGE específico. La agregación que caracteriza al modelo CGE estándar concebido para analizar grandes shocks en la economía (por ejemplo, liberalización del comercio) suelen ser de poca utilidad para intervenciones específicas. Un modelo CGE concebido para shocks macroeconómicos (con sus tablas input-output nacionales) es incapaz de discriminar, por ejemplo, entre los efectos de una inversión en infraestructuras ferroviarias interurbanas y urbanas.

Hemos afirmado que el ACB no es sinónimo de estudio de impacto y que lo que trata de cuantificar es el efecto neto en bienestar. También hay que recalcar que la aproximación a la evaluación de la intervención es incremental. Sólo cuentan los cambios netos, no la relocalización de actividad (equidad al margen), y todos los cambios cuentan, no solo los del mercado directo sino de otros mercados secundarios sujetos a distorsiones, que se ven afectados de manera significativamente diferente con relación al contrafactual.

La ley recientemente aprobada sobre la institucionalización de la evaluación de políticas públicas defiende la función social de la evaluación y su utilización en la Administración Pública española como procedimiento habitual, incluyendo la creación de una agencia independiente de evaluación. Bienvenida sea, aunque como economistas recalcitrantes no podemos cerrar esta entrada sin llamar la atención sobre las imprecisiones e indefiniciones que contiene la ley con respecto a lo que es la evaluación económica, y como llevarla a cabo; así como la poca independencia real que contempla la ley para aislar de las presiones políticas a los futuros responsable de la evaluación en España (véase el debate aquí).

[1] El informe técnico, encargado a los autores por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) para el Spending Review en Infraestructuras de Transporte 2018-2021, fue financiado por la Unión Europea a través del Programa de Apoyo a las Reformas Estructurales (SRSS). Dicho informe refleja únicamente las opiniones de los autores y no implica una posición política de la Comisión Europea o de la AIReF.

por Javier Campos