Dirk Brouër Secretario General del Bundesrat, Berlín
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Resumen de cómo se lleva la cooperación a la práctica en Alemania, y destacar algunos aspectos característicos desde la perspectiva del Bundesrat.
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Nuestra Constitución (la Ley Básica) estipula que son los Estados federales alemanes, los Länder, los que constituyen la Federación. La legislación, las tareas administrativas y la administración de justicia, en otras palabras, los tres poderes ejecutivos clásicos recaen en principio ámbito de los poderes y las responsabilidades de los Estados federales. La Federación solo es competente cuando la Constitución le atribuye explícitamente una función particular. Si bien una mayoría abrumadora de poderes legislativos corresponden a la Federación, tal y como se estipula en diversas disposiciones, es importante destacar que éstos son poderes que han sido transferidos, casi se podría decir delegados, a la Federación. Con todo, llevar a cabo las tareas que incumben al Estado/aplicar la legislación es casi por entero responsabilidad de las autoridades en los Estados federales.
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En pocas palabras: La Federación necesita a los Estados federales para aprobar proyectos de ley para el Estado en su totalidad y por supuesto para aplicar esa legislación. No obstante, los Estados federales necesitan a su vez a la Federación, ya que los ingresos vitales para el funcionamiento del Estado en su conjunto proceden de los impuestos conocidos como tasas correspondientes a la Federación (impuestos conjuntos).
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Este entrelazamiento de los poderes y las responsabilidades de la Federación y los Estados federales se hace manifiesto en una serie de disposiciones contenidas en la Ley Básica (por ejemplo, en los Artículos 30, 50, 70 y 83 sobre los poderes y las responsabilidades de los Estados federales, y en particular el Artículo 79 subsección 3 con la denominada “cláusula de eternidad”, que prohíbe determinados cambios en las disposiciones constitucionales con respecto a la estructura federal de Alemania y la participación de los Estados federales en la legislación de la Federación, así como los Artículos 31 y 32 con sus disposiciones acerca de la preponderancia de la Federación por una parte, y los poderes y las responsabilidades explícitamente asignados a la Federación en virtud del derecho constitucional). Este sistema, con esferas de influencia íntimamente relacionadas y “controles y contrapesos” mutuos supone que la existencia de cooperación entre la Federación y Estados federales es esencial; se puede afirmar lo mismo de las relaciones entre los Estados federales que de las relaciones entre los Estados federales y la Federación. Dentro de esta relación, los Estados federales deben defender el principio de “lealtad a la Federación”, mientras que la Federación está obligada a adoptar un “enfoque cordial con los Länder”. Así pues, la Constitución mantiene unido al Estado.
En lo concerniente a la política constitucional, tanto los Estados federales como la Federación son responsables de garantizar unas condiciones de vida lo más equiparables posible para todos los ciudadanos. En consecuencia, además del intercambio de información franco sobre cuestiones técnicas, también se forjan alianzas en lo político entre los Estados federales cuando tienen intereses comunes, mientras que en otros casos sus posiciones son diametralmente opuestas. Por ende, los Estados federales con una fuerte base industrial en su economía quizás prefieren a veces unir fuerzas con una agrupación de Estados federales donde la agricultura sea más importante; del mismo modo, puede que las ciudades-estado tengan preocupaciones distintas que los Estados federales más grandes más próximos a ellas. La Constitución permite la competencia entre los Estados federales dentro de unos límites razonables, pero también fomenta la solidaridad entre los Länder, por ejemplo en el contexto del sistema de nivelación fiscal.
Mi primera conclusión: A pesar de todas las diferencias entre los Estados federales en cuanto a estructura poblacional o estructura y peso de la economía, e independientemente de qué constelación política se encuentre actualmente en el gobierno, existe la necesidad de cooperar entre los Estados federales en interés de las personas que viven allí. A menos que la mayoría de los Estados federales lleguen a un acuerdo y cooperen entre sí, éstos no tendrán una influencia decisiva sobre la política federal y sobre la legislación aprobada para todo el país.
2. DISTINTAS FORMAS DE COOPERACIÓN
Al considerar el modo en que los Estados federales cooperan, configuran sus opiniones y toman decisiones conjuntas, es preciso hacer una distinción entre cooperación institucional en el Bundesrat y cooperación que, si bien está formalizada, no está consagrada en la Constitución, por ejemplo en grupos de trabajo, o conferencias sectoriales que reúnen a ministros de los Estados federales o los Ministros presidentes. Paralelamente se han creado diversos organismos, a menudo como respuesta a disposiciones legislativas concretas, con representantes de la Federación y de los Estados federales, en particular para abordar lo que se denominan tareas conjuntas, así como foros establecidos en virtud de acuerdos entre los Estados federales (tales como la Conferencia Permanente de Ministros de Educación). Estas formas de cooperación se entrelazan. Voy a explicarlo con un ejemplo referente a la Unión Europea.
Cada Estado federal tiene su propia oficina representativa en Bruselas, cada una de ellas con su propia red de contactos en la Comisión y el Consejo. Los Estados federales han formalizado un acuerdo entre sí, por el cual mantienen una pequeña secretaría en Bruselas, conocida con el nombre de Observador de los Estados federales, cuyo director está autorizado a asistir a las reuniones del COREPER y del Consejo en calidad de observador, e informar a los Estados federales sobre el progreso de tales encuentros. Cuando los Estados federales tienen un interés particular en los asuntos objeto de un proyecto de legislación, el Bundesrat nombra representantes llamados plenipotenciarios, que siguen las negociaciones a escala europea como representantes de la delegación alemana e informan a los Estados federales acerca de los detalles de esas negociaciones. Si a raíz de estas deliberaciones surgen cuestiones fundamentales concernientes a la política de la Unión Europea, los ministros de los Estados federales con responsabilidad en asuntos europeos discuten estos temas en una conferencia independiente, la Conferencia de Ministros para Asuntos Europeos de los Länder. Los Estados federales actúan por mediación del Bundesrat si desean adoptar una posición conjunta con respecto al gobierno federal o la Comisión, e incluso en determinados casos esas opiniones son vinculantes para el gobierno federal. Eso significa que las administraciones de los Estados federales existen junto a la secretaría conjunta de los Länder en Bruselas, el órgano de coordinación política con la Conferencia de Ministros para Asuntos Europeos, y el Bundesrat, que adopta posiciones sobre todo en asuntos de legislación de la Unión Europea y pueden designar plenipotenciarios, quienes pueden retomar si lo desean cualquier asunto e incluirlo en la agenda."...........
Cada Estado federal tiene su propia oficina representativa en Bruselas, cada una de ellas con su propia red de contactos en la Comisión y el Consejo. Los Estados federales han formalizado un acuerdo entre sí, por el cual mantienen una pequeña secretaría en Bruselas, conocida con el nombre de Observador de los Estados federales, cuyo director está autorizado a asistir a las reuniones del COREPER y del Consejo en calidad de observador, e informar a los Estados federales sobre el progreso de tales encuentros. Cuando los Estados federales tienen un interés particular en los asuntos objeto de un proyecto de legislación, el Bundesrat nombra representantes llamados plenipotenciarios, que siguen las negociaciones a escala europea como representantes de la delegación alemana e informan a los Estados federales acerca de los detalles de esas negociaciones. Si a raíz de estas deliberaciones surgen cuestiones fundamentales concernientes a la política de la Unión Europea, los ministros de los Estados federales con responsabilidad en asuntos europeos discuten estos temas en una conferencia independiente, la Conferencia de Ministros para Asuntos Europeos de los Länder. Los Estados federales actúan por mediación del Bundesrat si desean adoptar una posición conjunta con respecto al gobierno federal o la Comisión, e incluso en determinados casos esas opiniones son vinculantes para el gobierno federal. Eso significa que las administraciones de los Estados federales existen junto a la secretaría conjunta de los Länder en Bruselas, el órgano de coordinación política con la Conferencia de Ministros para Asuntos Europeos, y el Bundesrat, que adopta posiciones sobre todo en asuntos de legislación de la Unión Europea y pueden designar plenipotenciarios, quienes pueden retomar si lo desean cualquier asunto e incluirlo en la agenda."...........
Mi segunda conclusión:
Los modos de cooperación entre los Estados federales por medio de especialistas técnicos en el Bundesrat, en las Conferencias de Ministros independientes y en los organismos que dispone la legislación o los acuerdos (como es el caso de las tareas conjuntas), existen en paralelo. Aunque se dan solapamientos ocasionalmente, éstos ámbitos de cooperación son por lo general complementarios.
3. LAS SINGULARIDADES DEL SISTEMA ALEMÁN
Todos los modos de cooperación antes mencionados implican colaboración entre las diversas autoridades ejecutivas e incluyen a menudo organismos donde solo los funcionarios están representados. Los ministros, dicho de otro modo, el nivel político, no participan hasta el final del proceso, por ejemplo en las Conferencias de Ministros sectoriales o en las sesiones plenarias del Bundesrat. Alemania tiene un “federalismo ejecutivo”. Los miembros del Bundesrat son también miembros del gobierno en sus Estados federales y son nombrados exclusivamente por una decisión tomada por el Gabinete de su propio Estado federal. Eso significa que no son parlamentarios directamente elegidos.........."
Tercera conclusión:
En un primer momento, la cooperación entre los Estados federales se da casi siempre entre funcionarios. Sin embargo, ellos son responsables ante los políticos con puestos de liderazgo y por ello también se ven influidos por ellos. A fin de cuentas, las decisiones se toman en el ámbito político. Aparte de ciertos casos excepcionales, los intereses concretos de los Estados federales determinan en qué sentido emiten sus votos.
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4. EL BUNDESRAT: ¿“PISANDO EL FRENO”? A menudo se dice que el sistema alemán de influencia mutua, y por ende de supervisión mutua, da lugar a procedimientos complicados y prolongados. Algunos afirman que alienta las tendencias regionalistas y obliga a los políticos a llegar a acuerdos, para terminar con el “mínimo común denominador”. Por ello, se piensa que el federalismo impide la toma de decisiones rápidas y claras y es más o menos análogo a una “gran coalición” constante, en la que cada uno de los dos bandos necesita demostrar consideración por el otro."
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COMENTARIOS A MODO DE CONCLUSIÓN:
La forma de federalismo específicamente alemana obedece a cuestiones históricas, y los Estados federales desempeñan una función determinante en el ejercicio del poder estatal. Obviamente se trata de un modelo que no resulta aplicable en cualquier lugar. Ha supuesto una contribución significativa para mantener la diversidad cultural y la identidad regional. El federalismo en Alemania ofrece margen a los Estados federales para que evolucionen por sí mismos sin cuestionar con ello la unidad del Estado. Este sistema fomenta y de hecho exige solidaridad entre los Estados federales y garantiza la estabilidad y la paz social en Alemania y en consecuencia en el mismo corazón de Europa. Por supuesto, este sistema no está exento de inquietudes políticas y partidistas, aunque sí supone un contrapeso a las tendencias centralizadoras en el gobierno federal y el Bundestag. Como las otras formas de la política, está sujeto a un cambio constante, pero hasta ahora ha resistido todas las pruebas y tribulaciones a las que se ha enfrentado. El federalismo es útil a Alemania. Gracias por su atención.
Zaragoza, 28 de marzo de 2009
Palacio de la Aljafería – Calle de los Diputados, s/n– 50004 ZARAGOZA
Teléfono 976 28 97 15 - Fax 976 28 96 65
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fundacion@fundacionmgimenezabad.es
http://www.fundacionmgimenezabad.es/es/documentacion
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II COMISIÓN DEL FEDERALISMO: REFORMAS RECIENTES DE LAS RELACIONES FINANCIERAS ENTRE LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS (LÄNDER) EN ALEMANIA Lars P. Feld y Thushyanthan Baskaran
REFERENCIASPalacio de la Aljafería – Calle de los Diputados, s/n– 50004 ZARAGOZA
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II COMISIÓN DEL FEDERALISMO: REFORMAS RECIENTES DE LAS RELACIONES FINANCIERAS ENTRE LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS (LÄNDER) EN ALEMANIA Lars P. Feld y Thushyanthan Baskaran
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