Sobre la viabilidad económica de la creación de una renta básica universal 

En una serie de dos artículos se analiza brevemente la viabilidad económica de algunas propuestas recientes aparecidas en el panorama político español, en particular las relativas a la introducción de una renta básica universal y de una renta de inserción, respectivamente.

El programa de la agrupación política “PODEMOS” con que se presentó a las elecciones europeas de mayo de 2014 incluía, entre otra propuestas, el “Derecho a una renta básica para todos y cada uno de los ciudadanos por el mero hecho de serlo y, como mínimo, del valor correspondiente al umbral de la pobreza con el fin de posibilitar un nivel de vida digno. La renta básica no reemplaza al Estado de bienestar, sino que trata de adaptarlo a la nueva realidad socio-económica. Sustitución de las prestaciones sociales condicionadas menores a la cuantía de este ingreso básico. Financiación a través de una reforma progresiva del IRPF y de la lucha contra el fraude fiscal” (véase aquí). Con posterioridad, en noviembre de 2014 se presentó un documento que debe servir como punto de partida para la discusión y elaboración del programa económico de la agrupación para las próximas elecciones generales en el que se señala “Debería articularse un gran Pacto estatal contra la pobreza y la exclusión social orientado…. a establecer un sistema de renta mínima garantizada como derecho subjetivo de todas las personas” (véase aquí).

La propuesta de creación de una renta básica universal (RBU) no es novedosa. De hecho, desde 1986 existe una red europea, la Basic Income Earth Network (BIEN), que tiene como objetivo fundamental impulsar el debate y el análisis sobre esta propuesta (España cuenta con la denominada Red Renta Básica (RRB), como sección oficial de la BIEN). Las principales características de la renta básica universal, que la distingue de otras prestaciones ya existentes en la mayoría de los países europeos, son que los destinatarios son los individuos y no los hogares o familias y el derecho a su percepción no exige ningún tipo de requisito más allá de la ciudadanía, es decir es independiente de la existencia de otras fuentes de renta y no requiere una contraprestación laboral o que el individuo se encuentre en búsqueda activa de trabajo. El Dividendo del Fondo Permanente (PFD) de Alaska financiado por una fracción de los ingresos estatales derivados del petróleo y que reparte una renta anual variable (en su historia ha variado desde 331$ en 1984 hasta 2.069$ en 2009) a todos los individuos que lleven al menos un año de residencia sería un buen ejemplo de RBU.

La primera cuestión que plantea la propuesta de renta básica es su viabilidad financiera. Una estimación sobre su coste potencial en el caso español puede efectuarse sobre la base de las cifras de población más recientes, que cifran el número de habitantes en España en 46,508 millones de personas a finales de 2013. Si se decidiera fijar la renta básica en el denominado umbral de la pobreza, que se iguala habitualmente al 60% de la mediana de la renta de los individuos de un país, la cuantía a percibir por cada individuo, asumiendo que todos los ciudadanos cobraran la misma cuantía con independencia de su edad o renta, sería de alrededor de 8.114 euros anuales (cuantía estimada a partir de la información proporcionada por la Encuesta de Condiciones de Vida correspondiente a 2013 de Eurostat). El coste para las arcas públicas de un programa de estas características habría sido, por tanto, de 377.365 millones de euros anuales en 2013 (cerca del 36% del PIB de ese año). Si se optara por restringir la percepción de la renta básica a los mayores de edad (la población mayor de 18 años en España se situó a principios de 2014 en alrededor de 38,159 millones de personas), como en ocasiones se defiende, el coste alcanzaría los 309.297 millones anuales, alrededor del 30% del PIB en el caso español.

La redacción de la propuesta parece sugerir, no obstante, que la renta básica sustituiría a las prestaciones condicionadas actuales que se encuentran por debajo del umbral de la pobreza. En el caso español es posible calcular la magnitud de estos “ahorros”, al menos de forma aproximada. De acuerdo con la información disponible sobre beneficiarios y cuantías medias de las distintas prestaciones existentes, el establecimiento de una renta básica equivalente al umbral de la pobreza permitiría reducir en alrededor de un 9% del PIB el gasto en prestaciones sociales actuales. El coste neto de la introducción de la renta básica sería, por tanto, de alrededor del 21% del PIB al año, bajo el supuesto de que solo se aplicara a los mayores de edad.

Obviamente, el sector público debería recaudar de los agentes económicos una cantidad equivalente al coste neto estimado. En el caso español, su financiación requeriría aumentar los ingresos públicos anuales de las AAPP en más de un 55% en relación con los recaudados en el año 2013. En concreto, los ingresos públicos se situaron en 2013 en 393.468 millones de euros (37,5% del PIB) y financiar la renta básica exigiría recaudar 220.328 millones de euros adicionales (21 puntos porcentuales de PIB). Las distorsiones que un incremento de la presión fiscal de esa magnitud produciría son difíciles de estimar pero necesariamente serían muy elevadas. Es más, la reacción esperada de los agentes, tanto en términos de deslocalización de empresas como de desincentivos a la participación laboral asociada a unos tipos marginales impositivos extremadamente elevados o de incremento del fraude fiscal y la economía sumergida, harían probablemente imposible recaudar esas cuantías. Como referencia, los sucesivos incrementos del IVA durante la crisis, que han situado el tipo general de este impuesto en el 21% desde el 16% vigente en 2007, habrían generado un incremento de recaudación, de acuerdo con las estimaciones de la Agencia Tributaria, de alrededor del 2% del PIB, sin tener en cuenta la reacción de los agentes, lo que representa solo una décima parte de lo que se requeriría para financiar la renta básica.

Una propuesta de estas características tendría, además, un efecto muy importante en la composición de los flujos migratorios. Es razonable pensar que nuestro país se convertiría en más atractivo para los inmigrantes de baja cualificación, que tendrían derecho también a la renta básica, salvo que se limitara su pago a la población de nacionalidad española. Por el contrario, no es probable que la medida incrementara los flujos de retorno de los españoles que han emigrado ya que el efecto neto entre la renta básica universal y la mayor carga impositiva perjudicaría sobre todo a los trabajadores más cualificados, que son los españoles que han emigrado en mayor medida.

Pero, sin duda, algunos de los efectos más negativos de la propuesta se derivarían de los incentivos negativos que generaría a la participación laboral. En la medida que su percepción no incorpora ninguna condicionalidad, ni de búsqueda de trabajo ni de participación en actividades formativas, los efectos sobre la participación laboral pueden ser especialmente negativos para aquellos colectivos que probablemente se pretende proteger, que es el de las rentas más bajas. La percepción de un subsidio incondicional genera un efecto renta que permite a cualquier individuo consumir lo mismo trabajando menos, con lo que hay un evidente desincentivo a trabajar. Kimball y Shapiro (2010) estiman una elasticidad renta del trabajo en el entorno del 1% y recopilan evidencia empírica coherente con esta magnitud. Como ejemplo alternativo, un estudio del servicio de empleo vasco en 2011 desveló que un 44% de las personas que recibían la renta de garantía de ingresos vasca (similar al concepto de renta básica de inserción o lo que sería igual a una renta limitada a aquellas familias que no alcanzan en conjunto un nivel de renta considerado como de subsistencia) en el municipio de Bilbao y fueron contactadas para participar en un proceso de selección de 200 puestos de trabajo, no quiso participar en él. Esto derivó en cambios legislativos que incrementaron la relación entre el cobro de la renta y la mejora de la empleabilidad de la persona. La conversión de la práctica totalidad de las prestaciones condicionadas actuales, entre las que se encuentran las pensiones y las prestaciones por desempleo, en prestaciones no condicionadas, generaría también efectos muy negativos sobre la participación de los trabajadores en el mercado laboral.

Finalmente, es importante subrayar que una medida de estas características situaría el peso del gasto público en la economía española en niveles cercanos al 65% del PIB, dado que el gasto público sobre PIB se situó en España en el 44,3% del PIB en 2013. Esta es una magnitud que no se observa en ninguna economía desarrollada o en vías de desarrollo, con la excepción de Libia, país en el que esa ratio alcanzó un 70% en 2013 (aquí). Es un nivel que se sitúa 15 puntos de PIB por encima del promedio del área del euro y 25 puntos de PIB más elevado que el observado en la media de los países del G20. Francia, país europeo en el que esta ratio alcanzó un nivel más elevado en 2013, presentó también en ese año una ratio significativamente más baja, del 57% del PIB. El nivel de redistribución de la renta asociado a ese nivel de gasto público y de los impuestos necesarios para financiarlo no tendría parangón en las economías mundiales lo que como no puede ser de otra forma llevaría asociadas consecuencias económicas de calado. En este sentido, existe un cierto consenso en la literatura económico empírica sobre la existencia de una relación negativa entre el tamaño del sector público y el crecimiento en el caso de los países desarrollados, tras controlar por otros factores como diferencias en la demanda de servicios públicos asociadas a niveles de desarrollo distintos (véase Bergh, A. and M. Henrekson (2011), “Government size and growth: a survey and interpretation of the evidence”, Journal of Economic Surveys, 25 (5), 872-897).

 

Nota aclaratoria: El cálculo sobre el gasto en prestaciones sociales que podría eliminarse con el establecimiento de una renta básica equivalente al umbral de la pobreza (alrededor de un 9% del PIB) se efectúa sobre la base de la información disponible (Informe Económico Financiero de la Seguridad Social, Información Presupuestaria del Servicio Público de Empleo Estatal, y de las CCAA). En el cálculo se incluyen las distintas pensiones gestionadas por la Seguridad Social (salvo las de Incapacidad Temporal), el SPEE y las de las CCAA. En concreto, se asume que la creación de la renta básica permitiría “ahorrar” el 60% de las pensiones contributivas (alrededor de 65.000 millones de euros en 2013) y el 70% de las prestaciones por desempleo y renta agraria contributiva (alrededor de 15.000 millones de euros en 2013). Asimismo, se asume que se ahorraría la totalidad de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social (3.902 millones de euros en 2013), el subsidio de desempleo, subsidio SEASS y la renta activa de inserción (alrededor de 8.600 millones de euros en 2013) y las prestaciones pagadas por otras Administraciones Públicas (alrededor de 4.800 millones de euros en 2013). En total, el ahorro calculado por la introducción de la renta básica sería de alrededor de 97.000 millones de euros (9,3% del PIB de 2013).

• https://nadaesgratis.es/abraham-zacuto/sobre-la-viabilidad-economica-de-la-creacion-de-una-renta-basica-universal-i

• https://nadaesgratis.es/abraham-zacuto/sobre-la-viabilidad-economica-de-la-creacion-de-una-renta-basica-universal-ii 
  

Abraham Zacuto 13-03-2015 

En este segundo artículo pretendo analizar los elementos básicos de una propuesta que, al igual que la renta básica universal, ha recibido una cierta atención en nuestro panorama político. Esta propuesta es la relativa a lo que se conoce como programas de renta mínima de inserción o de renta de garantía mínima o impuesto negativo sobre la renta, con los que se pretende, desde el sector público, garantizar a todos los hogares o individuos un nivel de renta mínimo. La principal diferencia con el programa de renta básica universal es que no va dirigido a todos los individuos, sino solo a aquellos que se encuentran por debajo de un nivel de renta mínimo (por ejemplo, el umbral de la pobreza definido como el 60% de la mediana de renta). El Estado garantizaría ese nivel de renta a través de una transferencia de renta a todos los hogares o individuos, que dejarían de recibirla en el momento en que se superan dicho nivel de renta.

Hay que subrayar que en la actualidad existen distintos programas en el caso español, tanto a nivel estatal como en algunas CCAA, que guardan algunas similitudes con el concepto de renta mínima garantizada (véase aquí). Este es el caso de los sistemas de garantía de mínimos estatales (pensiones no contributivas de jubilación e invalidez, complementos de alquiler de vivienda de pensiones no contributivas, complementos a mínimos de pensiones contributivas, pensión del seguro obligatorio de vejez e invalidez, prestaciones para la integración social de los minusválidos, pensiones asistenciales, renta activa de inserción, subsidio por desempleo, programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo, entre otras), así como las rentas mínimas de inserción existentes en todas las CCAA. Según los datos de Eurostat, España gastó en 2013 en programas asistenciales (mean tested) 38.500 millones de euros – 3,7 pp de PIB- (lo que supone uno de los gastos per cápita más elevados de Europa, muy cercano a los niveles de Francia, Alemania y Reino Unido). Sin embargo, no parece ser un sistema que impida que siga habiendo numerosos hogares con rentas por debajo del umbral de pobreza, ni que consiga una reinserción de este colectivo en una situación considerada como de no exclusión (véase, por ejemplo, Laparra et al, 2012).

En su conjunto, se puede afirmar que el sistema asistencial español es muy heterogéneo, ya que cada programa presenta criterios de acceso, permanencia y cuantías muy diferentes. En concreto, las principales características de la normativa de las CCAA son: 1) cuantías que se situaban en torno a 400 euros al mes para un solo titular; 2) para su percepción se exige ingresos inferiores a la cuantía que se fija como ayuda o a alguna otra referencia; 3) duración de la prestación limitada, aunque en muchos casos prorrogable; 4) edad mínima para la percepción de alrededor de 25 años; 5) la referencia para las condiciones y el cobro suelen ser la unidad familiar (teniendo en cuenta su composición); 6) en muchos casos se acompañan de medidas complementarias de inserción sociolaboral. En definitiva, los programas de rentas mínimas están pensados para ser el último colchón asistencial para garantizar una renta mínima de los hogares, pero su grado de cobertura en la actualidad, con excepción del País Vasco, es bastante limitado.

La propuesta concreta en el caso español podría consistir, por tanto, en extender este tipo de ayudas a todos los hogares que no lo estén recibiendo en la actualidad y que no superen el umbral de la pobreza, además de complementar las ayudas existentes hasta precisamente ese nivel de la pobreza. Como en el caso de la renta básica universal, parece relevante comenzar por analizar el coste presupuestario de una medida de estas características. Obviamente, el coste sería mucho más reducido que el calculado para la renta básica universal. Con la información más actualizada de la Encuesta Financiera de las Familias (EFF) sobre estructura e ingresos de los hogares en España, una aproximación tentativa al coste de introducción del subsidio lo situaría en alrededor de 2 puntos de PIB. Esta estimación se ha efectuado fijando el umbral de la pobreza en 8.600 euros (igual al 60% de la mediana de ingresos por persona equivalente en la EFF). La renta mínima garantizada de este programa aumentaría dependiendo del número de hijos y adultos del hogar, de acuerdo con las escalas de equivalencia utilizada por Eurostat en la Encuesta de condiciones de vida. En cuanto al porcentaje de hogares beneficiarios, se parte, en primer lugar, de la estimación de la Encuesta Financiera de las Familias de 2011 sobre el número de hogares que no alcanzan los umbrales de pobreza anteriormente fijados (23% de los hogares), una vez que ya se tienen en cuenta las prestaciones que cobran en la actualidad, y se aplica este porcentaje al número de hogares de acuerdo con la información que proporciona el INE para el año 2013. El resultado es que 4,2 millones de hogares serían elegibles. La prestación media para cada hogar en riesgo de pobreza se calcula como la diferencia entre la renta mínima anteriormente mencionada y los ingresos actuales, lo que daría una prestación media de 5.000 euros por hogar, de forma que el coste presupuestario de la medida serían los 2 puntos de PIB mencionados, unos 21.000 millones de euros. En este caso para efectuar el cálculo del coste de la medida no hay que reducir ningún ahorro derivado de prestaciones que se eliminarían porque, tal y como se ha calculado el coste del nuevo programa, este solo se refiere al complemento de las rentas, incluyendo las ayudas existentes en la actualidad, que no alcanzan el nivel mínimo de pobreza.

2 puntos de PIB es una cantidad significativamente más reducida que la mencionada para la renta básica universal, aunque, en todo caso, supone un incremento respecto el presupuesto actual destinado a esta partida nada despreciable, sobre todo si se tiene en cuenta que el déficit público español alcanzará todavía el 5,5% del PIB en 2014, si se confirman las estimaciones oficiales. Como ya se indicó en el anterior post, no es sencillo recaudar una cuantía de esa magnitud sin incrementar de forma significativa las figuras impositivas más importantes, con los posibles efectos distorsionadores sobre el trabajo y la inversión mencionados en el anterior artículo, si bien ahora con unas magnitudes relativas mucho más bajas.

Con independencia del coste recaudatorio, el diseño de una renta de estas características tendría que ser muy cuidadosa. Analizamos a continuación algunos de los aspectos que nos parecen más relevantes en relación con este diseño y que en diferente medida han sido abordados por los diferentes programas activos en la actualidad.

En primer lugar, no es evidente que una renta básica de inserción se tenga que basar solamente en niveles de renta para un año determinado obviando diferencias en riqueza que influyen de forma muy relevante en el nivel del consumo final del hogar. Por ejemplo, no tendría sentido que se pagara una renta de inserción a hogares que no perciben ingresos de forma puntual a pesar de tener un importante patrimonio con el que pueden subsistir de forma holgada. De hecho, los programas actuales suelen disponer de cláusulas que limitan la cuantía máxima que se puede poseer de bienes inmobiliarios, dinero, títulos, valores o vehículos, adicionalmente a las limitaciones de ingresos.

Como ya se mencionó en el caso de la renta universal, una propuesta de estas características tendría un efecto muy importante en la composición de los flujos migratorios. Concretamente, para evitar que esta medida cambie los incentivos de los inmigrantes, la mayoría de programas incorporan condiciones de empadronamiento durante un número determinado de años.

Los efectos potencialmente más perjudiciales de esta medida serían de nuevo los relacionados con la capacidad futura de generar ingresos de las personas elegibles que les permitan salir de su situación precaria. En primer lugar, su diseño debe evitar situaciones de trampa de la pobreza, lo que exigiría modular la pérdida de la prestación cuando se inicia un periodo de empleo. Igual que sucedía con el cobro de la renta universal, la percepción de un subsidio genera un efecto renta que puede provocar desincentivos relevantes. Pero en el caso de la renta básica de inserción hay que tener en cuenta que el sobrepasar un determinado nivel de ingresos se reduciría o incluso se agotaría la prestación cobrada hasta el momento, por lo que el desincentivo a trabajar es aún mayor que en el caso de la renta universal para los colectivos cercanos al umbral de la pobreza. En este sentido, entre 1968 y 1980, el gobierno federal de los EEUU realizó cuatro experimentos de imposición de la renta negativa en diferentes regiones y diferentes estratos sociales y los resultados mostraron importantes impactos sobre la participación laboral especialmente de mujeres y jóvenes (Moffitt (2002) para un resumen sobre el tema y, Moffitt y Kehrer (1981), Kelley (1981), Killingsworth (1983) para los experimentos concretos). El diseño de programas que puedan simultáneamente aliviar la pobreza, no dañar la empleabilidad de las personas y no tener un impacto fiscal importante es complejo (un buen análisis de esta cuestión se realiza en Blank, Card y Robins (1999)). En este sentido, y para que la renta básica no tuviera efectos negativos sobre la participación laboral, se debería o bien modular la cuantía subsidiada una vez se encuentre trabajo o bien condicionar su percepción a medidas de activación y formación. La mayoría de programas de renta básica incluyen el segundo tipo de requisitos si bien el control de su cumplimiento es reducido y normalmente se limita a asegurarse que el beneficiario siga residiendo en el lugar donde cobra la prestación ya sea con entrevistas directas en las oficinas que gestionan el subsidio o a través de telegramas certificados que requieren de algún tipo de contestación. Es necesario que parte del coste presupuestario de estos programas se destine a orientaciones individualizadas y programas de formación que en definitiva repercutirán en la mayor eficiencia de estos.

Finalmente, se debería evitar que la medida impactara de forma negativa en la educación de las nuevas generaciones. En efecto, al incrementar el salario mínimo por debajo del cual cualquier persona está dispuesta a trabajar, este tipo de programas pueden tener consecuencias negativas para los incentivos a seguir estudiando en aquellos colectivos que en la actualidad son más vulnerables al fracaso escolar. La renta mínima incrementa las ganancias esperadas de cualquier persona que abandone el sistema educativo a una edad temprana generando por tanto un desincentivo a seguir estudiando. Que las familias responden a incentivos económicos a la hora de decidir si los jóvenes continúan estudiando no debería sorprendernos después del atraso educativo asociado a las oportunidades económicas generadas en el último boom de la construcción (véase, por ejemplo, Aparicio (2010) o Lacuesta et al (2012)). En todo caso, hay que tener en cuenta también que en uno de los experimentos americanos anteriormente mencionados (el caso de las zonas rurales de Carolina del Norte e Iowa), se muestra que el programa incrementó la permanencia en la escuela y seguramente el motivo tiene que ver con que la renta básica ayudó a reducir las importantes restricciones financieras a las que se enfrentan algunos hogares de Estados Unidos para poder pagar los estudios de sus hijos (ver Lovenheim (2011)). Esta problemática no parece, en todo caso, aplicable al caso español. En este sentido, los programas actuales de las diferentes CCAA suelen condicionar la recepción de la ayuda a programas de formación y a la obligación de escolarización de los hijos de los receptores, pero también deberían asegurarse de que los receptores sigan formándose.

Referencias

Aparicio, A. (2010) "High-School Dropouts and Transitory Labor Market Shocks: The Case of the Spanish Housing Boom" IZA WP 5139

Blank, R, D. Card and P. Robins (1999) "Financial Incentives for Increasing Work and Income among Low-Income Families" NBER working papers 6998

Keeley, Michael C., Philip. Robins, Robert Spiegelman, and R. West, (1978) “The Estimation of Labour Supply Models Using Experimental Data.” American Economic Review 68: 873-887 (December).

Killingsworth (1983) Labor supply. New York: Cambridge University Press.

Lacuesta, A., Villanueva E. and S. Puente (2012) “The Schooling Response to a Sustained Increase in Low-Skill Wages: Evidence from Spain, 1987-2009” Banco de España WP 1208

Laparra, M. y B. López (coord.) (2012). “Crisis y fractura social en Europa. Causas y efectos en España”, Obra Social La Caixa, Colección Estudios Sociales, 35.

Lovenheim, M. (2011) "The Effect of Liquid Housing Wealth on College Enrollment" Journal of Labor Economics, 2011, vol. 29, issue 4, pages 741 - 771

Moffit, R. (2002) "Welfare Programs and Labor Supply" NBER working papers 9168

Moffitt, R. and K. Kehrer (1981). "The Effect of Tax and Transfer Programs on Labor Supply: The Evidence from the Income Maintenance Experiments." In Research in Labor Economics, Vol. IV, ed. R. Ehrenberg. Greenwich, Conn: JAI Press, 1981.