1.Sobre la viabilidad económica de la creación de una renta básica universal (I)
1.Sobre la viabilidad económica de la creación de una renta básica universal (I)
En una serie de dos artículos se analiza brevemente la viabilidad económica de algunas propuestas recientes aparecidas en el panorama político español, en particular las relativas a la introducción de una renta básica universal y de una renta de inserción, respectivamente.
El programa de la agrupación política “PODEMOS” con que se presentó a las elecciones europeas de mayo de 2014 incluía, entre otra propuestas, el “Derecho a una renta básica para todos y cada uno de los ciudadanos por el mero hecho de serlo y, como mínimo, del valor correspondiente al umbral de la pobreza con el fin de posibilitar un nivel de vida digno. La renta básica no reemplaza al Estado de bienestar, sino que trata de adaptarlo a la nueva realidad socio-económica. Sustitución de las prestaciones sociales condicionadas menores a la cuantía de este ingreso básico. Financiación a través de una reforma progresiva del IRPF y de la lucha contra el fraude fiscal” (véase aquí). Con posterioridad, en noviembre de 2014 se presentó un documento que debe servir como punto de partida para la discusión y elaboración del programa económico de la agrupación para las próximas elecciones generales en el que se señala “Debería articularse un gran Pacto estatal contra la pobreza y la exclusión social orientado…. a establecer un sistema de renta mínima garantizada como derecho subjetivo de todas las personas” (véase aquí).
La propuesta de creación de una renta básica universal (RBU) no es novedosa. De hecho, desde 1986 existe una red europea, la Basic Income Earth Network (BIEN), que tiene como objetivo fundamental impulsar el debate y el análisis sobre esta propuesta (España cuenta con la denominada Red Renta Básica (RRB), como sección oficial de la BIEN). Las principales características de la renta básica universal, que la distingue de otras prestaciones ya existentes en la mayoría de los países europeos, son que los destinatarios son los individuos y no los hogares o familias y el derecho a su percepción no exige ningún tipo de requisito más allá de la ciudadanía, es decir es independiente de la existencia de otras fuentes de renta y no requiere una contraprestación laboral o que el individuo se encuentre en búsqueda activa de trabajo. El Dividendo del Fondo Permanente (PFD) de Alaska financiado por una fracción de los ingresos estatales derivados del petróleo y que reparte una renta anual variable (en su historia ha variado desde 331$ en 1984 hasta 2.069$ en 2009) a todos los individuos que lleven al menos un año de residencia sería un buen ejemplo de RBU.
La primera cuestión que plantea la propuesta de renta básica es su viabilidad financiera. Una estimación sobre su coste potencial en el caso español puede efectuarse sobre la base de las cifras de población más recientes, que cifran el número de habitantes en España en 46,508 millones de personas a finales de 2013. Si se decidiera fijar la renta básica en el denominado umbral de la pobreza, que se iguala habitualmente al 60% de la mediana de la renta de los individuos de un país, la cuantía a percibir por cada individuo, asumiendo que todos los ciudadanos cobraran la misma cuantía con independencia de su edad o renta, sería de alrededor de 8.114 euros anuales (cuantía estimada a partir de la información proporcionada por la Encuesta de Condiciones de Vida correspondiente a 2013 de Eurostat). El coste para las arcas públicas de un programa de estas características habría sido, por tanto, de 377.365 millones de euros anuales en 2013 (cerca del 36% del PIB de ese año). Si se optara por restringir la percepción de la renta básica a los mayores de edad (la población mayor de 18 años en España se situó a principios de 2014 en alrededor de 38,159 millones de personas), como en ocasiones se defiende, el coste alcanzaría los 309.297 millones anuales, alrededor del 30% del PIB en el caso español.
La redacción de la propuesta parece sugerir, no obstante, que la renta básica sustituiría a las prestaciones condicionadas actuales que se encuentran por debajo del umbral de la pobreza. En el caso español es posible calcular la magnitud de estos “ahorros”, al menos de forma aproximada. De acuerdo con la información disponible sobre beneficiarios y cuantías medias de las distintas prestaciones existentes, el establecimiento de una renta básica equivalente al umbral de la pobreza permitiría reducir en alrededor de un 9% del PIB el gasto en prestaciones sociales actuales. El coste neto de la introducción de la renta básica sería, por tanto, de alrededor del 21% del PIB al año, bajo el supuesto de que solo se aplicara a los mayores de edad.
Obviamente, el sector público debería recaudar de los agentes económicos una cantidad equivalente al coste neto estimado. En el caso español, su financiación requeriría aumentar los ingresos públicos anuales de las AAPP en más de un 55% en relación con los recaudados en el año 2013. En concreto, los ingresos públicos se situaron en 2013 en 393.468 millones de euros (37,5% del PIB) y financiar la renta básica exigiría recaudar 220.328 millones de euros adicionales (21 puntos porcentuales de PIB). Las distorsiones que un incremento de la presión fiscal de esa magnitud produciría son difíciles de estimar pero necesariamente serían muy elevadas. Es más, la reacción esperada de los agentes, tanto en términos de deslocalización de empresas como de desincentivos a la participación laboral asociada a unos tipos marginales impositivos extremadamente elevados o de incremento del fraude fiscal y la economía sumergida, harían probablemente imposible recaudar esas cuantías. Como referencia, los sucesivos incrementos del IVA durante la crisis, que han situado el tipo general de este impuesto en el 21% desde el 16% vigente en 2007, habrían generado un incremento de recaudación, de acuerdo con las estimaciones de la Agencia Tributaria, de alrededor del 2% del PIB, sin tener en cuenta la reacción de los agentes, lo que representa solo una décima parte de lo que se requeriría para financiar la renta básica.
Una propuesta de estas características tendría, además, un efecto muy importante en la composición de los flujos migratorios. Es razonable pensar que nuestro país se convertiría en más atractivo para los inmigrantes de baja cualificación, que tendrían derecho también a la renta básica, salvo que se limitara su pago a la población de nacionalidad española. Por el contrario, no es probable que la medida incrementara los flujos de retorno de los españoles que han emigrado ya que el efecto neto entre la renta básica universal y la mayor carga impositiva perjudicaría sobre todo a los trabajadores más cualificados, que son los españoles que han emigrado en mayor medida.
Pero, sin duda, algunos de los efectos más negativos de la propuesta se derivarían de los incentivos negativos que generaría a la participación laboral. En la medida que su percepción no incorpora ninguna condicionalidad, ni de búsqueda de trabajo ni de participación en actividades formativas, los efectos sobre la participación laboral pueden ser especialmente negativos para aquellos colectivos que probablemente se pretende proteger, que es el de las rentas más bajas. La percepción de un subsidio incondicional genera un efecto renta que permite a cualquier individuo consumir lo mismo trabajando menos, con lo que hay un evidente desincentivo a trabajar. Kimball y Shapiro (2010) estiman una elasticidad renta del trabajo en el entorno del 1% y recopilan evidencia empírica coherente con esta magnitud. Como ejemplo alternativo, un estudio del servicio de empleo vasco en 2011 desveló que un 44% de las personas que recibían la renta de garantía de ingresos vasca (similar al concepto de renta básica de inserción o lo que sería igual a una renta limitada a aquellas familias que no alcanzan en conjunto un nivel de renta considerado como de subsistencia) en el municipio de Bilbao y fueron contactadas para participar en un proceso de selección de 200 puestos de trabajo, no quiso participar en él. Esto derivó en cambios legislativos que incrementaron la relación entre el cobro de la renta y la mejora de la empleabilidad de la persona. La conversión de la práctica totalidad de las prestaciones condicionadas actuales, entre las que se encuentran las pensiones y las prestaciones por desempleo, en prestaciones no condicionadas, generaría también efectos muy negativos sobre la participación de los trabajadores en el mercado laboral.
Finalmente, es importante subrayar que una medida de estas características situaría el peso del gasto público en la economía española en niveles cercanos al 65% del PIB, dado que el gasto público sobre PIB se situó en España en el 44,3% del PIB en 2013. Esta es una magnitud que no se observa en ninguna economía desarrollada o en vías de desarrollo, con la excepción de Libia, país en el que esa ratio alcanzó un 70% en 2013 (aquí). Es un nivel que se sitúa 15 puntos de PIB por encima del promedio del área del euro y 25 puntos de PIB más elevado que el observado en la media de los países del G20. Francia, país europeo en el que esta ratio alcanzó un nivel más elevado en 2013, presentó también en ese año una ratio significativamente más baja, del 57% del PIB. El nivel de redistribución de la renta asociado a ese nivel de gasto público y de los impuestos necesarios para financiarlo no tendría parangón en las economías mundiales lo que como no puede ser de otra forma llevaría asociadas consecuencias económicas de calado. En este sentido, existe un cierto consenso en la literatura económico empírica sobre la existencia de una relación negativa entre el tamaño del sector público y el crecimiento en el caso de los países desarrollados, tras controlar por otros factores como diferencias en la demanda de servicios públicos asociadas a niveles de desarrollo distintos (véase Bergh, A. and M. Henrekson (2011), “Government size and growth: a survey and interpretation of the evidence”, Journal of Economic Surveys, 25 (5), 872-897).
Nota aclaratoria: El cálculo sobre el gasto en prestaciones sociales que podría eliminarse con el establecimiento de una renta básica equivalente al umbral de la pobreza (alrededor de un 9% del PIB) se efectúa sobre la base de la información disponible (Informe Económico Financiero de la Seguridad Social, Información Presupuestaria del Servicio Público de Empleo Estatal, y de las CCAA). En el cálculo se incluyen las distintas pensiones gestionadas por la Seguridad Social (salvo las de Incapacidad Temporal), el SPEE y las de las CCAA. En concreto, se asume que la creación de la renta básica permitiría “ahorrar” el 60% de las pensiones contributivas (alrededor de 65.000 millones de euros en 2013) y el 70% de las prestaciones por desempleo y renta agraria contributiva (alrededor de 15.000 millones de euros en 2013). Asimismo, se asume que se ahorraría la totalidad de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social (3.902 millones de euros en 2013), el subsidio de desempleo, subsidio SEASS y la renta activa de inserción (alrededor de 8.600 millones de euros en 2013) y las prestaciones pagadas por otras Administraciones Públicas (alrededor de 4.800 millones de euros en 2013). En total, el ahorro calculado por la introducción de la renta básica sería de alrededor de 97.000 millones de euros (9,3% del PIB de 2013).
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